Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Павлюнина Николая Григорьевича к администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодар о признании незаконными уведомлений о несоответствии указанных в уведомлениях о планируемом строительстве параметров объекта и возложении обязанности устранить допущенное нарушение,

по апелляционным жалобам администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодар, администрации муниципального образования город Краснодар на решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 24 ноября 2020 года, которым требования административного иска удовлетворены.

Признаны незаконными уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

На администрацию Прикубанского внутригородского округа города Краснодар возложена обязанность выдать уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объектов индивидуального жилищного строительства и садового дома на земельном участке.

Заслушав доклад судьи Онохова Ю.В., доводы представителей Беглецова Д.А. и Дадаева А.Ш., судебная коллегия,

установила:

Павлюнин Н.Г. обратился в Прикубанский районный суд города Краснодара с административным исковым заявлением к администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара, в котором просил признать незаконными уведомления органа местного самоуправления о несоответствии указанных в уведомлениях о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке и возложить обязанность устранить допущенное нарушение путем выдачи соответствующих уведомлений.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ему на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами: <№...><№...><№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, расположенные в городе Краснодаре, поселке Российском, по улице Ришельевская, с разрешенным видом использования – для индивидуального жилищного строительства, в связи с чем в адрес администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодар представил уведомления о строительстве 10 индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках, однако получил уведомления о недопустимости их размещения, по причине расположения земельных участков в зоне транспортной инфраструктуры. Павлюнин Н.Г. с принятыми решениями органа местного самоуправления не согласился, признав их незаконными, существенно нарушающими его права и законные интересы.

Решением Прикубанского районного суда города Краснодара от 24 ноября 2020 года исковые требования Павлюнина Н.Г. удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым по делу решением суда первой инстанции, администрация муниципального образования город Краснодар и администрация Прикубанского внутригородского округа города Краснодар обратились в суд с апелляционными жалобами, в которых просили решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым административному истцу в удовлетворении заявленных им требований отказать.

Апеллянты мотивировали свои требования тем, что принадлежащие административному истцу земельные участки расположены в зоне транспортной инфраструктуры, не предусматривающей индивидуальное жилищное строительства, в связи с чем предоставление испрашиваемого согласования приведет к нарушению принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального образования; полагают надлежащим способом защиты права административного истца, в данном случае – признание незаконным генерального плана в части спорных земельных участков.

Выступая против доводов, изложенных в апелляционных жалобах, административный истец представил возражение, в котором просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, указав на то, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20 мая 2021 года решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 24 ноября 2020 года отменено, в удовлетворении административных исковых требований Павлюнину Н.Г. отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Российской Федерации от 7 октября 2021 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20 мая 2021 года отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в Краснодарский краевой суд, без указания об ошибке в применении и (или) толковании норм материального права.

При новом рассмотрении дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара Беглецов Д.А. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым отказать Павлюнину Н.Г. в удовлетворении заявленных им исковых требований в полном объеме.

Представитель административного истца Дадаев А.Ш. в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражал против доводов апелляционных жалоб, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении данного административного дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявляли, в связи с чем судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме согласно статье 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции на основании следующего.

Как разъяснено в пунктах 2, 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Исходя из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданине могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Обязанность доказать, что оспариваемым решением нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, в силу частей 1 и 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит на административном истце.

Согласно подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке, при возведении либо реконструкции объекта капитального строительства необходимо соблюдение функционального назначения возводимой постройки целевому назначению и разрешенному использованию имеющегося земельного участка.

Как следует из положений части 1 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указанная норма обязывает застройщиков направить в орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, уведомление о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта предельным параметрам разрешенного строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, по результатам которой направляет застройщику уведомление о соответствии указанных в уведомлении параметров объекта вышеперечисленным требованиям либо уведомление о их несоответствии и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке (часть 7 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Случаи, когда такое уведомление о несоответствии может быть направлено застройщику, определены в части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 2 части 10 вышеуказанной нормы определено, что уведомление о несоответствии может быть направлено, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

В соответствии с частью 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной, в том числе жилой, зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков.

Для земельных участков каждой территориальной зоны виды разрешенного использования на основании абзаца второго пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определяются градостроительным регламентом, который для каждой территориальной зоны устанавливается правилами землепользования и застройки индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (абзац 2 пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).Согласно пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

В правилах землепользования и застройки устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, предусматривающие соответствующие виды разрешенного использования земельных участков.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Павлюнину Н.Г. на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами: <№...>, <№...><№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...><№...>, расположенные в городе Краснодаре, поселке Российском, по улице Ришельевская, с разрешенным видом использования – для индивидуального жилищного строительства, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости (л.д.22-54).

Из материалов дела также усматривается, что Павлюнин Н.Г. обратился к администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара с уведомлением о планируемом строительстве 10 индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках.

Решением органа местного самоуправления ему было отказано в предоставлении соответствующей услуги, путем изложения отказа в уведомлениях от 6 октября 2020 года № 3040У/44, № 3041У/44, № 3042У/44, № 3043У/44, № 3044У/44, № 3045У/44, № 3046У/44, № 3047У/44, № 3048У/44, № 3049У/44, № 3050У/44, № 3051У/44, № 3052У/44, № 3053У/44, № 3054У/44 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке

Согласно уведомлений указано, что в соответствии с картой функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар земельные участки расположены в зоне транспортной инфраструктуры. Согласно утвержденному проекту планировки территории земельные участки находятся в зоне размещения объектов регионального значения (объекты здравоохранения), в которой строительство индивидуальных жилых домов не предусмотрено.

Разрешая настоящий спор по существу и удовлетворяя заявленные требования административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что у администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара отсутствовали законные основания для применения части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и направления Павлюнину Н.Г. уведомлений о недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках.

Суд кассационной инстанции, направляя дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции указал на необходимость установления соответствия проектной документации правилам землепользования и застройки, проекту планировки территории и проекту межевания территории, и допустимость размещения объектов капитального строительства в соответствии с разрешенным видом использования и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, отметив исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 13 статьи 51 градостроительного кодекса, среди положений которой несоответствие генеральному плану муниципального образования документов, приложенных к заявлению о выдаче соответствующего разрешения не предусмотрено.

В соответствии с частью 4 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указания вышестоящего суда о толковании закона являются обязательными для суда, вновь рассматривающего административное дело.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что рассмотрение всех существенных обстоятельств дела согласуется с конституционным принципом состязательности правосудия, поскольку требования справедливого правосудия и эффективного восстановления в правах применительно к решениям вышестоящих судебных инстанций предполагает обязанность фактического и правового обоснования принимаемых ими решений, что невозможно без последовательного рассмотрения и оценки доводов соответствующего постановления.

Так, при новом рассмотрении дела в апелляционном порядке судебная коллегия принимает во внимание правовую позицию суда вышестоящей инстанции и учитывает публично-правовой режим использования земельных участков, который определяет объем правомочий собственника земельных участков и устанавливает публичные ограничения в их использовании.

Правовая природа и ценность земли как ограниченного природного ресурса предполагает совмещение гражданско-правового и публичного режима использования земельных участков. В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, пункта 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации владение, пользование и распоряжение земельными участками осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. С учетом этого в законодательстве устанавливаются специальные правила и ограничения, обеспечивающие рациональное использование земельных участков и способствующие защите окружающей среды. Среди них следует выделить установление разрешенного использования, целевого назначения земельного участка, установление зон с особыми условиями использования территорий и др.

В этой связи судебная коллегия обращает внимание на то, что после утверждения генерального плана муниципального образования города Краснодар решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 правовой режим спорных земель сохранился. Спорные земли расположены в зоне транспортной инфраструктуры и находятся в зоне размещения объектов регионального значения (объекты здравоохранения), в которой строительство индивидуальных жилых домов не предусмотрено.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 2 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования, к которым отнесен генеральный план поселения (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, и согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану

Вместе с тем, судебная коллегия полагает необходимым указать на то, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории поселения в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Правила землепользования и застройки в рамках установленных генеральным планом функциональных зон выделяют территориальные зоны и действующие в рамках каждой из них правила застройки, в том числе, устанавливаются ограничения и требованиях к характеристикам объектов капитального строительства.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Правила землепользования и застройки как документы по реализации генеральных планов не могут противоречить генеральному плану, а равно и применяться без учета содержания его положений.

Между тем, положения градостроительного законодательства, регламентирующие порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, утверждение таких правил, а также внесение в них изменений, не предполагают произвольного применения, в том числе в отступление от требований статей 35 и 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание, что принадлежащие заявителю земельные участки расположены в пределах функциональной зоны, не допускающей индивидуальное жилищное строительство, судебная коллегия находит обоснованным отказ органа местного самоуправления в выдаче уведомлений о соответствии планируемых строительством объектов параметрам их размещения на конкретном земельном участке.

Указанное в совокупности не исключает права административного истца на повторное обращение в орган местного самоуправления с целью предоставления испрашиваемой услуги, после приведения генерального плана в соответствие с правилами землепользования и застройки.

При этом решения и действия органов местного самоуправления и их должностных лиц, связанные с разработкой, утверждением и изменением документов территориального планирования или градостроительного зонирования, подлежат судебной проверке в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Генеральный план поселения, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральные планы поселений как документы, принимаемые представительными органами местного самоуправления, являются нормативными правовыми актами, и рассмотрение дела об их оспаривании в силу статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относится к подсудности областных и равных им судов.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов закреплен в главе 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопрос о законности Генерального плана и Правил землепользования и застройки, должен быть разрешен по подсудности Краснодарским краевым судом, в соответствии с положениями главы 21 названного кодекса.

При таких обстоятельствах, учитывая изложенные выше обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о неправильном применении и толковании судом первой инстанции норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, что повлияло на исход административного дела, в связи с чем, решение нижестоящего суда в силу положений пунктов 1, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных требований Павлюнина Н.Г.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 24 ноября 2020 года отменить и принять по делу новое решение.

В удовлетворении административных исковых требований Павлюнина Николая Григорьевича к администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодар о признании незаконными уведомлений о несоответствии указанных в уведомлениях о планируемом строительстве параметров объекта и возложении обязанности устранить допущенное нарушение, отказать.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вынесения, через суд первой инстанции.

Председательствующий Онохов Ю.В.

Судьи: Морозова Н.А.

Суслов К.К.