Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 07 марта 2018 года по докладу судьи Макаровой Л.В. административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Боровичского районного судаНовгородской области от 20 декабря 2017 года, принятое по административному исковому заявлению Боровичского межрайонного прокурора Новгородской области, предъявленному в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации, Прогресского сельского поселения, неопределенного круга лиц, к Совету депутатов Прогресского сельского поселения Боровичского района Новгородской области об оспаривании Решения Совета депутатов Прогресского сельского поселения Боровичского района Новгородской области от 25 октября 2017 года № 80,

установила:

Боровичский межрайоный прокурор Новгородской области (далее прокурор), действуя в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации, Прогресского сельского поселения и неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Прогресского сельского поселения Боровичского района Новгородской области (далее Совет депутатов поселения, Совет) об оспаривании решения Совета от 25 октября 2017 года № 80 «О рассмотрении представления Боровичской межрайонной прокуратуры об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции».

В обоснование административных исковых требований прокурор указал, что в результате проверки исполнения депутатами Совета законодательства о противодействии коррупции установлен факт предоставления депутатом Совета депутатов поселения ФИО1 недостоверных (неполных) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2016 год. 29 сентября 2017 года прокуратурой Боровичского района Новгородской области в адрес Совета направлено представление об устранении нарушений требований законодательства в сфере противодействия коррупции, в котором поставлен вопрос о досрочном прекращении полномочий указанного депутата в связи с неисполнением обязанности, установленной федеральными законами. Решением Совета отклонено требование прокурора в части досрочного прекращения полномочий депутата Совета ФИО1 Поскольку данное решение Совета принято в нарушение требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее Федеральный закон № 273-ФЗ), Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), оно является незаконным.

Решением Боровичского районного суда Новгородской области от 20 декабря 2017 года административное исковое заявление прокурора удовлетворено, постановлено признать незаконным оспариваемое решение Совета, обязать Совет депутатов поселения на ближайшем заседании повторно рассмотреть представление Боровичского межрайонного прокурора от 29 сентября 2017 года и принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Прогресского сельского поселения третьего созыва ФИО1 в связи с неисполнением обязанности, установленной федеральными законами.

В апелляционной жалобе ФИО1, выражая несогласие с принятым по делу решением как принятым в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального и процессуального права, просит его отменить, дело направить в суд первой инстанции, производство по делу прекратить, оставить заявление без рассмотрения по существу полностью или в части.

В обоснование доводов жалобы ФИО1 указал на то, что суд первой инстанции необоснованно не обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности части 11 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, примененной в рассматриваемом деле, поскольку данная норма императивно указывает на то решение, которое должно быть принято органом местного самоуправления, чем нарушает демократические принципы коллективного обсуждения и решения вопросов местного значения. Принятое судом решение не отвечает требованию исполнимости, так как, возлагая на Совет обязанность на ближайшем заседании повторно рассмотреть представление прокурора от 29 сентября 2017 года и принять решение о досрочном прекращении его полномочий депутата, суд не учел, что на заседании Совета рассматриваются только вопросы, включенные в повестку дня заседания, и решение может быть принято лишь при наличии кворума. Кроме того, никаких гарантий, что нарушенные права неопределенного круга лиц будут восстановлены и будут восстановлены именно на «ближайшем» заседании Совета, решение суда первой инстанции в принятой им редакции не дает. Более того, административным истцом не был соблюден досудебный порядок урегулирования настоящего административного спора, в связи с чем при установлении данного факта на стадии возбуждения дела административное исковое заявление подлежало возвращению на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), а на стадии судебного разбирательства - оставлению без рассмотрения согласно пункту 1 части 1 статьи 196 КАС РФ. Нарушение судом первой инстанции норм процессуального права выразилось в необоснованном оставлении без удовлетворения его ходатайства об отложении судебного разбирательства и рассмотрении дела в его отсутствие, чем нарушено его право на личное участие в судебном заседании.

В представленных письменных возражениях относительно доводов апелляционной жалобы представитель Боровичской межрайонной прокуратуры Новгородской области, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ФИО1, представитель Совета в судебное заседание суда апелляционной инстанции, будучи извещенными надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, не явились, о причинах неявки суду не сообщили, в связи с чем судебная коллегия в силу части 1 статьи 307 КАС РФ сочла возможным рассмотреть дело по апелляционной жалобе в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно них, заслушав объяснения представителя прокуратуры Новгородской области Степановой Е.И., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу положений части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа местного самоуправления суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа на принятие оспариваемого решения; порядок и основания для принятия оспариваемого решения; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Исходя из положений части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Такая совокупность условий в настоящем споре обоснованно установлена судом первой инстанции.

В соответствии с положениями части 10 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях, прямо указанных в этой части, а также в иных случаях, установленных данным Федеральным законом и иными федеральными законами.

Частью 10.1 той же статьи закона предусмотрено, что полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

Согласно части 7.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом № 273-ФЗ и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных, в том числе, Федеральным законом № 273-ФЗ.

К лицам, замещающим муниципальную должность, относятся депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса (абзац семнадцатый части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ лица, замещающие муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из системного толкования приведенных норм в их совокупности следует, что обязанность лица, замещающего муниципальную должность, по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей считается выполненной надлежащим образом при предоставлении указанными лицами полных и достоверных сведений в порядке и сроки, установленные нормативными правовыми актами.

Следовательно, не предоставление лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.

Частью 11 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

Таким образом, из указанных положений закона следует, что решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает представительный орган муниципального образования, основанием для прекращения полномочий является получение представительным органом сведений о неисполнении обязанностей, установленных, в том числе Федеральным законом № 273-ФЗ.

Согласно пункту 6 статьи 33 Устава Прогресского сельского поселения (в редакции Решения Совета от 07 апреля 2016 года № 24) полномочия депутата Совета прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных, в том числе Федеральным законом № 273-ФЗ - со дня установления уполномоченным органом соответствующих фактов.

Решение о досрочном прекращении полномочий депутата Совета принимается большинством голосов от установленной численности депутатов Совета (пункт 9 статьи 33 Устава Прогресского сельского поселения).

В соответствии с пунктом 2 Порядка предоставления лицами, замещающими муниципальные должности в Прогресском сельском поселении, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного решением Совета депутатов поселения от 10 марта 2016 года № 20, лица, замещающими муниципальные должности в Прогресском сельском поселении, ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют: сведения о своих доходах, полученных за отчетный период (с 1 января по 31 декабря) от всех источников (включая денежное содержание, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода; сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период (с 1 января по 31 декабря) от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода.

В случае, если лицами, замещающими муниципальные должности в сельском поселении, обнаружено, что в представленных ими сведениях не отражены или не полностью отражены какие-либо данные либо имеются ошибки, они вправе представить уточненные сведения в течение одного месяца после окончания срока, указанного в пункте 2 настоящего Порядка.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании постановления Территориальной избирательной комиссии Боровичского района от 14 сентября 2015 года № 102/31-2 ФИО1 является депутатом Совета поселения третьего созыва по десятимандатному избирательному округу, срок его полномочий с 14 сентября 2015 года по 13 сентября 2020 года.

Боровичской межрайонной прокуратурой Новгородской области в рамках проведенной проверки исполнения депутатами Совета законодательства о противодействии коррупции выявлен факт предоставления депутатом ФИО1 недостоверных и неполных сведений о своих доходах за 2016 год, выразившийся в неуказании в справке о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2016 год сведений о том, что в 2016 году он являлся учредителем ООО «В».

Данный факт в своих объяснениях, представленных прокурору, ФИО1 не оспаривал, пояснив при этом, что данные сведения не указал в связи с тем, что ООО «В» деятельность не ведет и он забыл про него.

В установленный законом месячный срок уточненные сведения ФИО1 представлены не были.

29 сентября 2017 года Боровичской межрайонной прокуророй в адрес Совета внесено представление № <...> об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, в котором предложено безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять меры к устранению указанных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, в рамках предоставленных компетенций, а также принять меры к досрочному прекращению полномочий депутата ФИО1 в связи с неисполнением обязанности, установленной федеральными законами.

Представление прокурора было рассмотрено Советом депутатов поселения 25 октября 2017 года, по результатам рассмотрения на заседании Совета принято Решение за № 80, которым постановлено представление прокурора оставить без удовлетворения, полномочия депутата Совета ФИО1 не прекращать.

Признавая оспариваемое решение Совета депутатов незаконным, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что предоставление депутатом Совета ФИО1 недостоверных, неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является основанием для досрочного прекращения его полномочий, в связи с чем данное решение Совета не соответствует Федеральному закону № 273-ФЗ, Федеральному закону № 131-ФЗ.

Таким образом, суд первой инстанции, исходя из установленных обстоятельств и изложенных выше положений нормативных правовых актов, пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований, определив способ восстановления нарушенного права путем обязания Совета на его ближайшем заседании повторно рассмотреть указанное выше представление прокурора.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Данным требованиям решение суда в указанной части соответствует.

Вопреки доводам апелляционной жалобы постановленное судом в этой части решение также отвечает требованиям исполнимости, поскольку предусматривает возможность его принудительного исполнения помимо воли обязанного по решению суда лица, в том числе с помощью специально уполномоченных должностных лиц органов принудительного исполнения - службы судебных приставов, путем реализации в силу установленной в резолютивной части решения обязанности этого лица совершить определенные действия.

Вместе с тем, возлагая на Совет обязанность принять решение по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутата ФИО1, суд вышел за пределы судебного контроля принимаемых представительным органом решений и предрешил какое решение должно быть принято Советом, что недопустимо в силу статей 10, 12 Конституции Российской Федерации.

В этой связи решение суда первой инстанции подлежит изменению, из абзаца третьего резолютивной части следует исключить слова: «и принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Прогресского сельского поселения третьего созыва ФИО1 в связи с неисполнением обязанности, установленной федеральными законами».

При этом доводы жалобы о неисполнимости принятого судом решения в части обязания Совета на его ближайшем заседании повторно рассмотреть представление прокурора в связи с тем, что судом не были учтены необходимость включения рассматриваемых вопросов в повестку дня заседания и наличие кворума для принятия решения, отклоняются как несостоятельные, поскольку разрешение этих вопросов в компетенцию суда не входит. Обратное свидетельствовало бы о вмешательстве суда в исключительную компетенцию представительного органа.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд неправомерно не направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос для проверки конституционности части 11 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, основана на неверном толковании части 3 статьи 15 КАС РФ. Обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации является правом, но не обязанностью суда. Поскольку при разрешении и рассмотрении настоящего административного дела сомнений в конституционности упомянутой нормы у суда первой инстанции не возникло, оснований для направления такого запроса не имелось.

Предусмотренных частью 3 статьи 15 КАС РФ оснований для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, примененного в административном деле, судебная коллегия также не усматривает.

Согласно части 3 статьи 4 КАС РФ, если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.

Несоблюдение установленного федеральным законом досудебного порядка урегулирования административного спора является основанием для возвращения административного искового заявления (пункт 1 части 1 статьи 129 КАС РФ) либо оставления его без рассмотрения (пункт 1 части 1 статьи 196 КАС РФ).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

При реализации этих полномочий прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22).

Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, ни положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ни положения главы 22 КАС РФ, регулирующие производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, не устанавливают для данной категории дел обязательного досудебного порядка урегулирования административного спора.

При таких обстоятельствах, доводы жалобы о несоблюдении досудебного порядка урегулирования административного спора являются ошибочными, основанными на неправильном толковании норм процессуального права.

Доводы жалобы ФИО1 о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, выразившихся в необоснованном оставлении без удовлетворения его ходатайства об отложении судебного разбирательства и рассмотрении дела в его отсутствие, чем нарушено его право на личное участие в судебном заседании, не могут служить основанием для отмены решения суда в силу следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 96 КАС РФ лицам, участвующим в деле, судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы указанные лица имели достаточный срок для подготовки к административному делу и для своевременной явки в суд.

Статья 152 КАС РФ предусматривает, что отложение судебного разбирательства административного дела допускается в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Суд может отложить судебное разбирательство административного дела в случае, если признает невозможным рассмотрение административного дела в этом судебном заседании, в том числе вследствие неявки кого-либо из участников судебного разбирательства; удовлетворено ходатайство стороны об отложении судебного разбирательства административного дела в связи с необходимостью представления дополнительных доказательств.

Согласно пункту 1 части 6 статьи 150 КАС РФ суд может отложить судебное разбирательство административного дела в случае неявки в судебное заседание по уважительной причине лица, участвующего в деле, заявившего ходатайство об отложении судебного разбирательства и представившего доказательства уважительности причины неявки.

Таким образом, отложение рассмотрения дела является правом суда, предоставленным законодательством для обеспечения возможности полного и всестороннего рассмотрения дела. Суд вправе отклонить ходатайство, если сочтет возможным рассмотреть дело по существу по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Как следует из материалов дела, вопреки доводам жалобы, копия административного искового заявления была получена ФИО1, участвующим в административном деле в качестве заинтересованного лица, 23 ноября 2017 года, о чем в материалах дела имеется соответствующая расписка (л.д. 55).

О времени и месте судебного заседания, назначенного на 20 декабря 2017 года в 09 часов 30 минут, ФИО1 был извещен надлежащим образом 08 декабря 2017 года (л.д. 58).

Такое извещение отвечает требованиям части 3 статьи 96 КАС РФ, ФИО1 имел достаточный срок для подготовки к судебному заседанию и поиска представителя для представления его интересов.

19 декабря 2017 года ФИО1 в суд было подано ходатайство о предоставлении ему времени для поиска представителя и возложении обязанности на административного истца направить в его адрес копию административного иска и приложенных к нему документов, которые у него отсутствуют, по причине их неполучения; в этом же ходатайстве также указано на то, чтобы административное дело без его участия не рассматривать.

Из протокола судебного заседания от 20 декабря 2017 года усматривается, что в назначенное время в судебное заседание ФИО1 не явился, заявленное им ходатайство судом рассмотрено и отклонено в связи с непредоставлением доказательств уважительности причин для отложения судебного заседания.

При таких обстоятельствах, учитывая, что ФИО1 заблаговременно был уведомлен о наличии административного спора с его участием и извещен о месте и времени судебного заседания, а также заблаговременно обеспечен копией административного искового заявления, его участие в судебном заседании в соответствии с частью 7 статьи 226 КАС РФ не признавалось судом обязательным, то последний, правомерно не усмотрев оснований для отложения судебного заседания, имел право рассмотреть настоящее дело в его отсутствие.

Иные доводы апелляционной жалобы ФИО1 основаны на неправильном толковании закона, правовых оснований к отмене решения суда первой инстанции не содержат, по существу выражают несогласие с выводами суда, однако их не опровергают, в связи с чем являются несостоятельными и также не могут повлечь отмену правильного по существу решения.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы судебная коллегия не установила.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Боровичского районного суда Новгородской области от 20 декабря 2017 года изменить, исключить из абзаца третьего резолютивной части слова: «и принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Прогресского сельского поселения третьего созыва ФИО1 в связи с неисполнением обязанности, установленной федеральными законами».

В остальной части то же решение оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Председательствующий И.А. Алещенкова

Судьи Е.Б. Павлова

Л.В. Макарова