Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц к министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Федеральному агентству лесного хозяйства об оспаривании бездействия, о возложении обязанности

по апелляционной жалобе заместителя министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края ФИО1 на решение Октябрьского районного суда г.Ставрополя от 28.03.2022.

Заслушав доклад судьи Полупан Г.Ю., выслушав представителя министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды ФИО2, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края Ледовскую Н.В., полагавшую решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам

установила:

Ставропольский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, обратился в суд с административным иском, уточнённым в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, к министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (далее – Министерство), Федеральному агентству лесного хозяйства (далее - Рослесхоз), в котором просил признать незаконным бездействие Министерства, выразившееся в нарушении пункта 7 части 1 статьи 83, части 1 статьи 67, пунктов 4, 5 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, статей 1, 35 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», пунктов 5, 31, 116 Лесоустроительной инструкции, утверждённой приказом Минприроды России от 29.03.2018 № 122, непроведении в период с 31.07.2018 до 31.12.2021 мероприятий по проведению лесоустройства, таксации лесов и проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесного фонда на территории Калаусского лесничества Ставропольского края; возложить обязанность в срок не позднее двух лет со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по охране, защите и воспроизводству лесов на территории Калаусского лесничества, а также сохранности особо охраняемых природных территорий краевого значения: государственных природных заказников «Александровский», «Новоселицкий, лесов, расположенных в водоохранных зонах водных объектов, путём проведения лесоустройства, в том числе таксации лесов, проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территории Калаусского лесничества Ставропольского края.

Обжалуемым решением Октябрьского районного суда г.Ставрополя от 28.03.2022 административные исковые требования удовлетворены в полном объёме.

Не согласившись с принятым решением, заместителем министра министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края ФИО1 подана апелляционная жалоба, в которой она указывает на незаконность и необоснованность принятого судебного акта, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Жалобу мотивирует тем, что в период с 01.01.2022 Министерство в рамках переданных полномочий было наделено только полномочиями по закреплению на местности местоположения границ лесничества, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, особо защитные участки лесов, таксации лесов и проектировании мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Рослесхоз доводит до субъектов Российской Федерации в области лесных отношений субвенции на переданные полномочия в области лесных отношений в том размере, в котором он установлен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В случае недостаточности средств субъектов Российской Федерации имеют право обратиться в Рослесхоз о выделении дополнительного финансирования из нераспределённого резерва средств субвенций. Средства нераспределённого резерва предназначены для оказания помощи субъектам Российской Федерации в финансировании расходов текущего периода. При проведении плановых проверок в рамках контроля за исполнением переданных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации Рослесхозом проверяется целевое расходование выделенных бюджетных средств строго в рамках доведённых лимитов на определение первоочередные мероприятия, установленные на очередной год. В период с 2008 по 2021 годы Ставропольскому краю средства субвенций из федерального бюджета на мероприятия по лесоустройству, не выделялись. Министерством направлялась информация о необходимости проведения лесоустройства и выделении на указанное мероприятие средств субвенций в адрес Министерства природных ресурсов и экологии России и Федерального агентства лесного хозяйства (письма о дополнительном финансировании от 27.04.2015№ 06/6-2788, от 10.10.2016 № 06/6-7610, от 18.06.2018 № 06/6-4716, от 11.12.2018 № 06/6-10369, от 12.11.2019 № 01-19/17817, от 30.10.2020 № 01-19/16218). Отсутствие выделения средств субвенций на мероприятия по проведению лесоустройства с 2015 года подтверждается выписками из форм бюджетных проектировок. С 01.01.2022 Рослесхоз осуществляет целый цикл мероприятий по лесоустройству. До завершения Рослесхозом работ по проектированию лесничеств и проектированию эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов Министерством в период до 01.01.2022 при отсутствии финансирования не представлялось возможным проведение указанных прокурором мероприятий. Таким образом, вывод о бездействии Министерства не верен. Министерство принимало исчерпывающие меры по реализации полномочий по осуществлению лесоустройства в указанный период, однако при отсутствии финансирования на проведение мероприятий по переданным полномочиям, осуществить их не представлялось возможным. Несмотря на отсутствие финансирования на осуществления мероприятий по лесоустройству, при планировании мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов Министерством осуществлялась актуализация информации о лесах. Отсутствие актуальных материалов лесоустройства не повлекло утрату леса как публичного достояния народа Российской Федерации, снижение эффективности лесопользования, охраны окружающей среды, защиты и воспроизводства лесов.

От и.о. Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Калмыкова М.Н. поступили письменные возражения на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель Министерства ФИО2 настаивала на удовлетворении доводов апелляционной жалобы.

Прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края Ледовская Н.В. в судебном заседании поддержала доводы письменных возражений.

От представителя Рослесхоза ФИО3 поступили объяснения, в которых он указывает на обоснованность доводов апелляционной жалобы.

От начальника лесничества ГКУ «Калаусское лесничество» ФИО4 поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителя.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Ходатайств не поступило.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Принимая во внимание, что участники судебного разбирательства по административному делу надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного заседания, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Во исполнение требований части 7 статьи 96 КАС РФ информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Ставропольского краевого суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Изучив материалы административного дела, выслушав участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, проверив законность и обоснованность решения суда по доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральным.

В случаях, предусмотренных КАС РФ, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (часть 4 статьи 218 КАС РФ).

Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» изложена правовая позиция, согласно которой лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и её субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определены Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ).

В силу статьи 3 поименованного Закона к основным принципам охраны окружающей среды относятся охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территория; платность природопользования, возмещение вреда окружающей среде.

Федеральным законодателем определено, что вред окружающей среде, причинённый юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Федерального закона № 7-ФЗ).

Проведение лесоустройства на землях лесного фонда предусмотрено статьёй 67 Лесного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ЛК РФ).

Лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов (статья 68 ЛК РФ).

Российской Федерацией переданы полномочия по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 ЛК РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 83 ЛК РФ).

Приведённое правовое регулирование свидетельствует о том, что проведение на землях лесного фонда лесоустройства (в том числе таксации лесов), за исключением проектирования лесничеств и проектирования эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов (пункты 1, 2 части 1 статьи 68 ЛК РФ) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 19 ЛК РФ мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определённых в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых возложена обязанность по выполнению таких работ.

В силу пункта 7 части 1 статьи 83 ЛК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2022) органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы полномочия по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, предусмотренные пунктами 3 - 5 части 1 статьи 68 ЛК РФ, а именно: закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксация лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Федеральным законом от 02.07.2021 № 304-Ф3 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ЛК РФ внесены изменения, в том числе статья 81 дополнена пунктом 22, в соответствии с которым полномочия по осуществлению мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены особо охраняемые природное территории федерального значения отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Данная норма закона вступила в действие с 01.01.2022.

Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» утверждено Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее по тексту - Положение).

Пунктом 5.6 (1) Положения установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства с 01.01.2022 осуществляет мероприятия по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда.

Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Общий объём субвенций, предоставляемых для осуществления таких полномочий, определяется в отношении каждого субъекта Российской Федерации с учётом затрат на организацию осуществления указанных полномочий в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 83 ЛК РФ).

В статье 23 ЛК РФ закреплено, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества, а также участковые лесничества, которые могут создаваться в составе лесничеств. В отношении них осуществляется установление расчётной лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра.

Согласно части 2 статьи 67 ЛК РФ правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией.

Действующая в настоящее время лесоустроительная инструкция, утверждена приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.03.2018 № 122 (далее - Лесоустроительная инструкция).

Пунктом 31 Лесоустроительной инструкции предусмотрено, что периодичность проведения таксации лесов составляет: для объектов работ, на которых использование расчётной лесосеки превышает 50%, а также на которых таксация лесов выполнена по первому таксационному разряду лесов - 10 лет; для объектов работ, на которых таксация лесов выполнена по второму и третьему таксационным разрядам лесов - 15 лет; для резервных лесов - 20 лет.

Таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ, полевых работ и составления лесоустроительной документации (пункт 32 Лесоустроительной инструкции).

В первый год проводятся подготовительные работы, включающие: аэросъёмку или космическую съёмку в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; закладку пробных площадей в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; сбор сведений об изменениях состояния лесов, произошедших в период между предыдущей и настоящей таксацией лесов; дешифрирование снимков с установлением границ лесотаксационных выделов; подготовку геодезической основы таксации лесов; проверку качества подготовительных работ; приёмку-сдачу подготовительных работ. Во второй год в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности проводятся полевые работы включающие: выявление, учёт и оценку количественных и качественных характеристик лесных ресурсов в соответствии с таксационными разрядами лесов и способами таксации лесов, предусмотренными Лесоустроительной инструкцией; заполнение карточек таксации; обследование лесных культур, молодняков естественного происхождения; проведение проверок качества таксации лесов; проведение технических совещаний; приёмку-сдачу полевых работ. Лесоустроительная документация составляется при проведении камеральных работ по результатам подготовительных и полевых работ (пункт 33 Лесоустроительной инструкции).

Приказом Рослесхоза от 21.08.2008 № 229 «Об определении количества лесничеств на территории Ставропольского края и установлении их границ» на территории Ставропольского края создано 12 лесничеств, в том числе Ессентукское лесничество.

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 31.07.2018 № 356 (с изменениями от 07.06.2021 № 257) утверждён Лесохозяйственный регламент Калаусского лесничества (далее - Лесохозяйственный регламент, Регламент), срок действия которого установлен с 01.01.2019 по 31.12.2028.

Как установлено судом первой инстанции, а также следует из материалов настоящего административного дела лесоустройство и таксация лесов на территории Калаусского лесничества проведены в 1997 году, то есть более 23 лет назад, в связи с чем срок действия лесоустроительной документации, содержащей среди прочего перечень мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, обеспечению пожарной безопасности, таксации лесов, истёк (в том числе и на дату утверждения Лесохозяйственного регламента).

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края с 31.07.2018 (с момента утверждения Лесохозяйственного регламента Калаусского лесничества) достоверно известно о необходимости реализации полномочий, предусмотренных законом, с целью охраны, защиты, воспроизводства лесов в части проведения лесоустройства, таксации лесов на территории Калаусского лесничества, однако до настоящего времени мер к проведению лесоустройства на территории Калаусского лесничества не принято.

Также суд исходил из того, что бездействие министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края до 31.12.2021 и непринятие Федеральным агентством лесного хозяйства мер по проведению лесоустройства, таксации лесов на территории Калаусского лесничества может привести к утрате леса как публичного достояния народа Российской Федерации, снижению эффективности лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, может повлечь ухудшение состояния, уничтожение и утрату лесных территорий, их биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира, и, соответственно, привести к нарушению прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Признавая незаконным бездействие Министерства, выразившееся в непроведении лесоустройства (таксации лесов) и проектированию мероприятий по охране, защите воспроизводству лесного фонда на территории Калаусского лесничества Ставропольского края, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, обосновано возложил на административного ответчика обязанность не позднее двух лет со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по охране, защите и воспроизводству лесов на территории Калаусского лесничества Ставропольского края, а также сохранности особо охраняемых природных территорий краевого значения: государственных природных заказников «Александровский», «Новоселицкий», лесов, расположенных в водоохранных зонах водных объектов, путём проведения лесоустройства, в том числе таксации лесов, проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территории Калаусского лесничества Ставропольского края.

Приведённые выводы суда первой инстанции признаются судебной коллегией по существу правильными, соответствующими закону, регулирующему рассматриваемые правоотношения, и обстоятельствам административного дела, подтверждённым собранными доказательствами, получившим правильную оценку суда в соответствии со статьёй 84 КАС РФ.

Юридически значимые обстоятельства, установленные судом первой инстанции по настоящему делу, оцениваются судебной коллегией применительно к приведённым выше положениям статей 23, 67, 68, 83 ЛК РФ, пунктов 31, 32, 33 Лесоустроительной инструкции, Лесного плана Ставропольского края и подтверждают правомерность вывода суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения требований административного истца.

Суд первой инстанции правильно определил характер правоотношений по административному делу и нормы материального права, подлежащие применению в данном случае.

Доводы апелляционной жалобы о недостаточности федеральных бюджетных средств, выделяемых на указанные цели, подлежат отклонению, поскольку со стороны административного ответчика не представлено доказательств, подтверждающих принятие органом государственной власти исчерпывающих мер и действий, направленных на выделение необходимого финансирования для проведения необходимых мероприятий в отношении лесов Калаусского лесничества Ставропольского края.

Апелляционная жалоба каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены решения суда первой инстанции, фактически не содержит и сводится к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также выражению несогласия с произведённой оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Выводы суда первой инстанции последовательны, исчерпывающи, сделаны на основании всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела и представленных доказательств, которым дана надлежащая правовая оценка с учётом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения.

Иное толкование апеллянтом положений природоохранного законодательства и иная оценка обстоятельств дела не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьёй 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда

определила:

решение Октябрьского районного суда г.Ставрополя от 28.03.2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу заместителя министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края ФИО1 – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано (опротестовано) в Пятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вынесения путём подачи кассационной жалобы (представления) через суд первой инстанции.

Апелляционное определение в полном объёме составлено 14.07.2022.

Председательствующий Е.А. Строчкина

Судьи А.И. Дубинин

Г.Ю. Полупан