Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации МО Темрюкский район, администрации Новотаманского сельского поселения Темрюкского района об оспаривании публичных слушаний,

апелляционной жалобе представителя администрации МО Темрюкский район по доверенности ФИО2 на решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 24 марта 2022 года,

заслушав доклад судьи Золотова Д.В., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным иском к администрации МО Темрюкский район, администрации Новотаманского сельского поселения Темрюкского района об оспаривании публичных слушаний. Требования обоснованы тем, что ФИО1 является собственником земельных участков расположенных по адресу: , с кадастровыми номерами , площадь 18700 кв.м, , площадь 18700 кв.м, 18700 кв.м, , площадь 20980 кв.м, , площадь 21895 кв.м, , площадь 14148 кв.м, , площадь 37384 кв.м, , площадь 18666 кв.м, с видом разрешенного использования - земли сельскохозяйственного производства. Указанные земельные участки принадлежат истцу на праве собственности и использовались до конца 2010 года под выращивание винограда различных сортов. В период с 2010 года на данных земельных участках в виду гибели виноградников ведется рекультивация земель, высеиваются зерновые культуры, поскольку данный земельный участок, в силу свое специфики, невозможно использовать под выращивание винограда. С целью использования данных земельных участков в пределах осуществления их эксплуатации с целью минерализации и подготовки почвы к высадке насаждений в соответствии с полевым почвенным резервом с учетом генетических горизонтов (то есть фактически необходимы были лабораторное исследование почвы для выбора сортов винограда, пригодных для выращивания на указанной выше территории). 02.08.2021 администрацией муниципального образования Новотаманского сельского поселения Темрюкского района были назначены общественные слушания, о результатах которых ФИО1 стало известно из публикаций в местной газете. Для всестороннего и скорейшего рассмотрения вопроса об изменении вида использования земли комиссии были представлены экспертные изыскания, обоснования требований собственника земельного участка, однако, по результатам рассмотрения указанного заявления было отказано. Полагая свои права нарушенными, административный истец обратился в суд.

Решением Темрюкского районного суда Краснодарского края от 24 марта 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе, направленной в Краснодарский краевой суд, представителя администрации МО Темрюкский район по доверенности ФИО2 на решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 24 марта 2022 года отменить, вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований. В обосновании требований жалобы указано, что обжалуемое решение является незаконным, необоснованным, принятым с нарушением норм процессуального права и подлежит отмене.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, о причинах неявки суду апелляционной инстанции не сообщили, о рассмотрении дела в свое отсутствие либо отложении слушания дела не просили. Судом явка лиц, их представителей обязательной не признана. Суд, руководствуясь статьями 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, счел возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) должностного лица, государственного служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Статьей 226 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 названной статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 статьи 26 КАС РФ, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения, либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Пунктом 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование муниципальных образований осуществляется в целях территорий определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31 - 33 ГрК РФ.

Обязательным этапом подготовки и принятия генерального плана и правил землепользования и застройки являются публичные слушания, процедура организации и проведения которых осуществляется в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который содержит, в том числе, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения, карту функциональных зон поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (ч. 11 ст. 9, п. 2 ч. 1 ст. 18, ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 5.1 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Пунктами 3, 8, 10, 11, 12, 13, 15 статьи 24 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

Постановлением администрации МО Темрюкский район от 04.06.2020 №815 «О подготовке проекта по внесению изменений в генеральный план Новотаманского сельского поселения Темрюкского района Краснодарского края» была инициирована процедура внесения изменений в генеральный план Новотаманского сельского поселения Темрюкского района, утвержденного решением Совета Новотаманского сельского поселения от 5 апреля 2013 года , и официально опубликовано (размещено) на официальном сайте МО Темрюкский район в информационном телекоммуникационной сети «Интернет и печатном издании - газете «Тамань».

Постановлением администрации МО Темрюкский район от 05.07.2021 назначена процедура публичных слушаний по проекту по внесению изменений в генеральный план Новотаманского сельского поселения Темрюкского района Краснодарского края, о чем было дано оповещение (официально опубликовано (размещено) на официальном сайте МО Темрюкский район в информационном телекоммуникационной сети «Интернет и печатном издании - газете «Тамань».

Согласно выписки из протокола от 02.08.2021 публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план Новотаманского сельского поселения Темрюкского района Краснодарского края, 2 августа 2021 года в 12 часов 00 минут в актовом зале здания ОА «Агрофирма «Южная», расположенного по адресу: проведены публичные слушания по проекту внесения изменений в генеральный план Новотаманского сельского поселения Темрюкского района Краснодарского края.

Как следует из приложения к протоколу публичных слушаний от 02.08.2021 , в публичных слушаниях принимал участие представитель административного истца ФИО3, действующий по доверенности ФИО4, которым внесено предложение об установлении функциональной зоны «Зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ» в отношении земельных участков, расположенных по адресу: , с кадастровыми номерами: , площадью 18700 кв.м, , площадью 18700 кв.м, 18700 кв.м, , площадью 20980 кв.м, , площадью 21895 кв.м, , площадью 14148 кв.м, , площадью 37384 кв.м, , площадью 18666 кв.м, с видом разрешенного использования - земли сельскохозяйственного производства, категория земель земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащих согласно выписок из ЕГРН на праве собственности ФИО1

При этом, при проведении публичных слушаний истцом было представлено исследование о химическом анализе почв указанных земельных участков, которое должно было повлиять на результат принятого административным органом решения.

Согласно заключению о результатах публичных слушаний от 14.10.2021 по предложению ФИО5 (по доверенности) принято, что изменение функциональной зоны обозначенной территории с «Зоны сельскохозяйственного назначения» на «Зону садоводческих или некоммерческих товариществ» противоречит действующему законодательству и нецелесообразно со ссылкой на письмо министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края от 04.10.2021 ,согласно которому вышеуказанные земельные участки являются виноградопригодными, ранее на них произрастали многолетние насаждения (виноградники технических и столовых сортов) и имеют в настоящее время приоритет в использовании, подлежат особой охране. Для сельскохозяйственных земель установлен особый правовой режим.

Удовлетворяя требования административного истца, районным судом указано, что публичные слушания по предложению административного истца проведены без учета мнения эксперта-почвоведа и представленного им исследования почв вышеуказанных земельных участков, следовательно, привело к принятию незаконного решения относительно изменения функциональной зоны.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. №532-К3 «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственные угодья, занятые многолетними насаждениями (садами, чайными плантациями, виноградниками и другими многолетними насаждениями), а также которые использовались в целях возделывания виноградных насаждений не менее 5 лет в течение последних 50 лет, сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий муниципального района (городского округа) более чем на 5 процентов, подлежат включению в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Из материалов дела установлено, что земельные участки, являющиеся предметом рассмотрения настоящего дела, являются виноградопригодными, ранее на них произрастали многолетние насаждения (виноградники технических и столовых сортов).

В настоящее время указанные земельные участки имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Для сельскохозяйственных земель установлен особый правовой режим, имеющий целью не только охрану и повышение плодородия почв, но и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота либо возведения каких-либо строений в целях их использования в сельскохозяйственной деятельности.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения, по которым представительный орган местного самоуправления принимает муниципальные правовые акты.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов местного значения поселения, карту функциональных зон поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план поселения, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (статья 30 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Кроме того, из письма департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 1 сентября 2021 года исх. , в соответствии с пунктом 2.1 протокола от 16 февраля 2021 года совещания заместителя главы (губернатора) Краснодарского края об определении мер, предлагаемых к ведению на территории Краснодарского края в целях противодействия (предупреждения и пресечения) застройки сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, согласно Закона Краснодарского края от 31 мая 2021 года №4474-КЗ, дано поручение главам муниципальных районов и городских округов Краснодарского края о том, что при внесении изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки необходимо: считать приоритетным недопустимость включения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодиям, в границы населенных пунктов в целях жилищного строительства;

при подготовке проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки не допускать установление функциональных и территориальных зон, предусматривающих ведение гражданами садоводства для собственных нужд, а также строительство садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке, на сельскохозяйственных угодиях в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые публичные слушания были проведены в соответствии с предусмотренным порядком проведения, с учетом мнения участвующих в публичных слушаниях лиц и в соответствии с утвержденным регламентом.

В соответствии с пунктом 23 статьи 5.1 ГрК РФ заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте и (или) в информационных системах.

Судебная коллегия также полагает необходимым отметить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в Постановлении от 18 января 1996 года №2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае, понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

Таким образом, суд общей юрисдикции, осуществляя функции судебного контроля за законностью решений, действий (бездействий) органов государственной власти, не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, поскольку иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции.

В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, представления вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции о частичном признании недействительными публичные слушания не может являться законным и подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 24 марта 2022 года отменить.

Вынести по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к администрации МО Темрюкский район, администрации Новотаманского сельского поселения Темрюкского района об оспаривании в части публичных слушаний от 2 августа 2021 года и заключения о результатах публичных слушаний от 14 октября 2021 года отказать.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев.

Председательствующий:

Судьи: