Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Красовицкой Светланы Сергеевны к Главе Белоярского городского округа об оспаривании постановления об установлении публичного сервитута

по апелляционному представлению Белоярского межрайонного прокурора, апелляционным жалобам лиц, не привлеченных к участию в деле, Тимофеева Александра Викторовича, Мингалиева Рината Фирдаусовича на решение Белоярского районного суда Свердловской области от 05 апреля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения прокурора Истоминой И.В., поддержавшей доводы представления, объяснения Тимофеева А.В. и представителя Мингалиева Р.Ф. - Полкова А.А., поддержавших доводы жалобы, возражения относительно представления и жалоб Красовицкой С.С. и ее представителей Старкова А.Л., Лукашевич Г.М., судебная коллегия

установила:

10 декабря 2018 года Главой Белоярского городского округа издано постановление № 2136 «Об установлении публичного сервитута» (далее - Постановление № 2136), которым предписано установить публичный сервитут на части земельных участков с кадастровыми номерами 66:06:4501021:4901, 66:06:4501021:4904, 66:06:4501021:4054, 66:06:4501021:4055, 66:06:0901002:309, 66:06:4501021:7098, расположенных по адресу: Свердловская область, Белоярский район, площадью 5244 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, для прохода и проезда через земельные участки. Условия действия публичного сервитута - бессрочный, безвозмездный (пункт 1 постановления).

Пунктом 2 этого постановления на Комитет по управлению муниципальным имуществом Администрации Белоярского городского округа возложена обязанность внести изменения в данные Единого государственного реестра недвижимости в порядке, установленном действующим законодательством (л.д. 13, 148).

Красовицкая С.С., являющаяся собственником земельных участков с кадастровыми номерами №, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для дачного строительства (л.д.28-31), обратилась в суд с административным иском о признании недействительным Постановления № 2136, полагая, что нарушена процедура его принятия, оно противоречит действующему законодательству. В обоснование указала, что в нарушение пункта 4.2 Положения о публичных слушаниях по вопросам градостроительной и землеустроительной деятельности на территории Белоярского городского округа, утвержденного решением Думы Белоярского городского округа от 22 марта 2018 года №10, проект постановления не был опубликован в официальном издании Белоярского городского округа общественно-политической газете «Новое знамя», проект и информационные материалы к нему не размещались на официальном сайте Администрации Белоярского городского округа в сети «Интернет», экспозиций проекта не проводилось. При издании постановления нарушены требования статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации и Положения о публичных земельных сервитутах на территории Белоярского городского округа, утвержденного решением Думы Белоярского городского округа от 23 мая 2006 года № 58, предусматривающие установление публичного сервитута правовым актом органа местного самоуправления в случае необходимости обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения. Однако оспариваемым постановлением сервитут был установлен в интересах членов дачного товарищества «Зодиак», расположенного на территории другого муниципального образования (городского округа Заречный). Мнение местных жителей, выступивших на публичных слушаниях против усыновления сервитута, было игнорировано, сервитут был уставлен вопреки интересам местного населения. Проезд к земельным участкам названного дачного товарищества может быть установлен иным путем, а не путем установления сервитута на принадлежащих ей земельных участках. Представленный проект сервитута представляет собой незаконную попытку образования земельного участка под дорогу, однако его формирование допускается исключительно на основании документации по проекту планировки территории. Действующие документы территориального планирования Белоярского района в этом месте не предусматривают устройство дороги.

Решением Белоярского районного суда Свердловской области от 05 апреля 2019 года административный иск Красовицкой С.С. удовлетворен, Постановление № 2136 признано недействительным, на Главу Белоярского городского округа возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав административного истца Красовицкой С.С., указано также на необходимость опубликования решения суда в средстве массовой информации в течение месяца со дня его вступления в законную силу.

В апелляционном представлении Белоярский межрайонный прокурор просит отменить решение суда по основаниям, указанным в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что суд первой инстанции не выяснил все обстоятельства, подлежащие установлению по настоящему делу, перечисленные в части 8 статьи 213 названного Кодекса, не проверил соблюдение правил введения оспариваемого постановления в действие, порядок его опубликования и вступления в силу. Полагает, что административный ответчик, принимая Постановление № 2136, действовал в пределах своих полномочий, а вывод суда о выходе за пределы этих полномочий, находит неправильным. Не основанным на материалах дела находит и выводы о наличии иных подъездных путей к поселку «Зодиак».

Не привлеченные к участию в деле Тимофеев А.В., Мингалеев Р.Ф., в апелляционных жалобах просят отменить решение суда, ссылаясь на существенные нарушения норм процессуального права, поскольку они не были привлечены к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, в то время как предусмотренный оспариваемым постановлением сервитут, был установлен и в их интересах для доступа к их земельным участкам. Мингалеев Р.Ф. полагает, что решением суда был разрешен вопрос о его правах и обязанностях. Также он ссылался на то, что оспариваемое постановление соответствует Генеральному плану Белоярского городского округа и Правилами землепользования и застройки, которыми предусмотрено сохранение проезда в том месте, где установлен сервитут, и установление в этом месте территории общего пользования. Не согласен с выводом суда о наличии иных подъездных путей к земельным участкам.

Глава Белоярского городского округа в настоящее судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела он был извещен электронной почтой и в порядке части 8 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации путем размещения информации о месте и времени рассмотрения дела в апелляционном порядке на официальном сайте Свердловского областного суда в сети «Интернет» (л.д. 134, 141-142). О причине неявки в судебное заседание административный ответчик ничего не сообщил, своего представителя не направил.

Поскольку административный ответчик был извещен о месте и времени рассмотрения дела надлежащим образом, судебная коллегия рассмотрела дело в его отсутствие.

Заслушав лиц, явившихся в судебное заседание, обсудив доводы представления и жалоб, проверив законность и обоснованность решения суда по правилам статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Под сервитутом в силу статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации понимается право ограниченного пользования чужим земельным участком.

Под публичным сервитутом понимается право ограниченного пользования земельными участками, установленное решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (пункт 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации).

Сервитуты, представляющие из себя вещные права лиц, не являющихся собственниками имущества, подлежат государственной регистрации, что вытекает из предписаний пункта 1 статьи 216, пункта 1 статьи 136 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Такая государственная регистрация публичного сервитута в силу пункта 17 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляется в форме внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости.

Поскольку права на имущество, подлежащие государственной регистрации, в силу пункта 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, то с учетом вышеприведенного законодательства, право ограниченного пользования земельным участком, установленное публичным сервитутом, возникает с момента внесения сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр недвижимости.

Аналогичное требование для случаев установления публичных сервитутов в отдельных целях прямо закреплено в пункте 8 статьи 39.43 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости.

Лица, не привлеченные к участию в настоящем деле, Тимофеев А.В. и Мингалиев Р.Ф., требуя отменить решение суда, фактически указывают на то, что обжалуемым решением разрешен вопрос об их правах и обязанностях, а именно они лишены возможности пользоваться территорией, на которую распространяется действие сервитута, для проезда к своим земельным участкам, располагающимся на территории муниципального образования городской округ Заречный (л.д.120, 160).

Однако, как следует из ответа на судебный запрос, сведения о публичном сервитуте, установленном Постановлением № 2136, до настоящего времени не внесены в Единый государственный реестр недвижимости (л.д. 147). Это означает, что право ограниченного пользования земельными участками ни у кого, в том числе ни у Тимофеева А.В., ни Мингалиева Р.Ф. не возникло. При отсутствии у них права пользования земельными участками в границах определенного оспариваемым постановлением публичного сервитута, нельзя и говорить о том, что они лишены этого права обжалуемым решением суда, признавшим незаконным Постановление № 2136.

Таким образом, обжалуемым решением суда вопрос о правах и обязанностях Тимофеева А.В. и Мингалеева Р.Ф. не разрешен.

Часть 2 статьи 295 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право апелляционного обжалования решения суда предоставляет лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом.

В данном случае, Тимофеев А.В. и Мингалиев Р.Ф. не были привлечены к участию в деле, вопрос об их правах и обязанностях не был разрешен решением суда. Следовательно, они не относятся к числу лиц, которым вышеназванной нормой Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставлено право на апелляционное обжалование решения суда. Поэтому их апелляционные жалобы в силу пункта 5 статьи 309, пункта 1 части 1статьи 301 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежат оставлению без рассмотрения по существу, как поданные лицами, не имеющими право на обращение в суд апелляционной инстанции.

Оспариваемое постановление, вводит на части перечисленных в нем земельных участках определенный правовой режим, заключающийся в предоставлении права пользования этой частью земельных участков неограниченному кругу лиц. Следовательно, по смыслу абзаца 3 пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» Постановление № 2136 является нормативным правовым актом, а его законность подлежала проверке в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Обстоятельства, подлежащие выяснению при производстве по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, перечислены в части 8 статьи 213 названного Кодекса. В силу названной нормы суд проверяет также и наличие компетенции у органа, должностного лица на принятие такого рода нормативного правового акта.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими, о чем дано разъяснение в пункте 28 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд исходил из того, что оспариваемое постановление об установлении публичного сервитута, издано административным ответчиком – Главой Белоярского городского округа с превышением полномочий.

Судебная коллегия полагает, что у суда первой инстанции имелись основания для такого вывода ввиду следующего.

В силу статьи 2 Устава Белоярского городского округа, принятого решением Белоярской районной Думы от 27 июня 2005 года № 31 (далее – Устав Белоярского городского округа), Белоярский городской округ является муниципальным образованием, расположенным в Свердловской области, имеет статус городского округа.

Глава Белоярского городского округа входит в структуру органов местного самоуправления этого муниципального образования, является высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляет администрацию городского округа и исполняет обязанности главы администрации городского округа. Администрация же городского округа является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Белоярского городского округа (статьи 22, 29, 31 Устава Белоярского городского округа).

На территории Белоярского городского округа действует Положение о публичных земельных сервитутах на территории Белоярского городского округа, утвержденное решением Думы Белоярского городского округа от 23 мая 2006 года № 58 (далее - Положение о публичных земельных сервитутах на территории Белоярского городского округа). Пунктом 1.6 этого Положения предусмотрено, что публичный сервитут устанавливается постановлением Главы Белоярского городского округа в целях обеспечения интересов Белоярского городского округа, населения округа, а в случаях предусмотренных федеральным законодательством, - соответствующим нормативным правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, Свердловской области.

Названные предписания Положения не противоречат пункту 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из анализа понятия местное самоуправление, сформулированного в части 2 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иных понятий, предусмотренных статьей 2 этого же закона, следует, что под местным населением муниципального образования следует понимать население, проживающее на территории определенного муниципального образования, осуществляющее в рамках этого муниципального образования местное самоуправление, то есть решение вопросов местного значения.

С учетом этого, из предписаний пункта 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации можно сделать вывод, что публичный сервитут решением органа местного самоуправления может быть установлен только в целях обеспечения муниципальных нужд, то есть нужд того муниципального образования, орган местного самоуправления которого принимает решение об установлении такого сервитута, а также в целях обеспечения нужд населения этого муниципального образования.

Пункт 1.6 Положения о публичных сервитутах на территории Белоярского городского округа, как раз и разрешает Главе Белоярского городского округа устанавливать публичный сервитут исключительно в целях обеспечения интересов этого городского округа и его жителей.

Проанализировав содержание протокола публичных слушаний, проведенных по проекту оспариваемого постановления, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое постановление вынесено, а публичный сервитут им установлен в целях обеспечения нужд населения городского округа Заречный, поскольку сервитут устанавливается в целях проезда к земельным участкам, расположенным на территории г.Заречного Свердловской области, относящегося к территории муниципального образования городской округ Заречный (в целях реализации прав и законных интересов граждан коттеджного поселка (дачного товарищества) «Зодиак» в доступе к своим земельным участкам, расположенным по адресу: Свердловская область, г. Заречный).

Эти выводы суда первой инстанции лицами, участвующими в деле, не оспариваются. Доказательств, опровергающих эти выводы, в материалах дела не имеется. Каких-либо данных, указывающих на то, что оспариваемое постановление вынесено в целях обеспечения муниципальных нужд Белоярского городского округа или нужд жителей Белоярского городского округа (местного населения этого городского округа), тест постановления не содержит, как и материалы дела не содержат доказательств его издания в этих интересах.

Таким образом, публичный сервитут Постановлением № 2136 установлен не для муниципальных нужд и не в интересах местного населения Белоярского городского округа, а в интересах жителей другого муниципального образования. Однако ни часть 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, ни пункт 1.6 Положения о публичных земельных сервитутах на территории Белоярского городского округа не содержат норм разрешающих Главе Белоярского городского округа устанавливать публичный сервитут в интересах населения другого муниципального образования. Таким правом в силу предписаний названной статьи Земельного кодекса Российской Федерации обладают исполнительные органы государственной власти.

При таких обстоятельствах, Постановление № 2136? как правильно и указал суд первой инстанции, издано Главой Белоярского городского округа с превышением предоставленных ему полномочий вышеназванными нормами федерального и муниципального законодательства.

Принятие оспариваемого нормативного правового акта с превышением полномочий органа (должностного лица) его принявшего, свидетельствует о его несоответствии законодательству, имеющему большую юридическую силу, что согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет удовлетворение заявленного иска с признанием оспариваемого постановления недействующим со дня его принятия.

По смыслу пункта 3 части 2 статьи 7, части 6 статьи 10 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» сведения о публичном сервитуте вносятся в Единый государственный реестр недвижимости путем внесения сведений о его границах. Отсюда следует, что устанавливая публичный сервитут, уполномоченный орган обязан установить его границы.

Такое требование прямо предусмотрено в пункте 5 статьи 39.43 Земельного кодекса Российской Федерации для случаев установления публичного сервитута в отдельных целях. Эта норма кодекса предусматривает, что решением об установлении публичного сервитута утверждаются границы публичного сервитута. Сведения о границах публичного сервитута прилагаются к решению об установлении публичного сервитута.

В данном случае, Постановлением № 2136, границы установленного им публичного сервитута не определены. К постановлению не прилагается никаких документов, определяющих границы установленного публичного сервитута или описывающего его границы (л.д. 148).

Представленная по запросу суда схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (л.д.147-149) не может быть расценена как документ, определяющий границы сервитута, поскольку этой схеме нет никаких данных позволяющих соотнести ее с оспариваемым постановлением, а границы, обозначенные на схеме, фактически никем не утверждены, что следует из ответа на запрос суда апелляционной инстанции (л.д. 159).

Отсутствие границ сервитута, исключает возможность определения той территории, на которую распространяется сервитут. Ввиду этого, Постановление № 2136 следует считать неопределенным с точки зрения установления именно той части земельных участков, на которые распространяется сервитут. Такая неопределенность оспариваемого постановления влечет его неоднозначное применение. Наличие такой неопределенности в содержании постановления влечет его признание недействующим, что согласуется с разъяснениями в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Таким образом, суд первой инстанции, правомерно удовлетворил административный иск, но резолютивную часть решения суд изложил не в соответствии с положениями статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поэтому решение суда следует изменить, изложив резолютивную часть решения в соответствии с предписаниями этой статьи Кодекса.

Апелляционное представление прокурора удовлетворению не подлежит. Доводы апелляционного представления прокурора указанных выводов не опровергают, а то обстоятельство, что суд первой инстанции действительно не проверил соблюдение правил введения оспариваемого постановления в действие, порядок его опубликования и вступления в силу, не может служить основанием для отмены решения суда, поскольку по настоящему делу имеются указанные выше обстоятельства, подтверждающие наличие оснований для удовлетворения административного иска.

Судом первой инстанции допущено нарушение пункта 1 части 3 статьи 198 и части 5 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, заключающееся в том, что определение об отказе в привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Тимофеева А.В. и Мингалиева Р.Ф. было вынесено протокольно в судебном заседании 04 апреля 2019 года, а не в виде отдельного судебного акта, как того требуют указанные нормы закона. Однако такое нарушение не привело к принятию неправильного решения, поэтому в силу части 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не может являться основанием для отмены или изменения решения суда.

Руководствуясь пунктами 2, 5 статьи 309, пунктом 4 части 2 статьи 310, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционные жалобы Тимофеева Александра Викторовича и Мангалиева Рината Фирдаусовича оставить без рассмотрения по существу.

Решение Белоярского районного суда Свердловской области от 05 апреля 2019 года изменить, изложив резолютивную часть решения следующим образом:

- со дня принятия признать недействующим постановление Главы Белоярского городского округа Свердловской области от 10 декабря 2018 года № 2136 «Об установлении публичного сервитута»,

- информация о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании Белоярского городского округа в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий Шумков Е.С.

судьи Кориновская О.Л.

Бочкарева Е.Ю.