Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по апелляционной жалобе администрации муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области на решение Тихвинского городского суда Ленинградской области от 27 сентября 2021 года, которым удовлетворен административный иск Тихвинского городского прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области (далее Администрация) о признании незаконным бездействия, об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Морозовой С.Г., выслушав пояснения прокурора Чубенко И.С., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

Тихвинский городской прокурор обратился в Тихвинский городской суд Ленинградской области с вышеуказанным административным иском, в котором, с учетом уточнений, просил признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в не создании в период с 11.01.2018 по настоящее время, специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области, обязать администрацию создать специализированную службу по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области не позднее одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование исковых требований прокурор указал, что в ходе проверки соблюдения требований законодательства об оказании

ритуальных услуг установлено, что на территории Шугозерского сельского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области расположены общественные кладбища вне границ населенного пункта. Специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, порядок ее деятельности не установлен, что влечет нарушение прав граждан на оказание услуг по погребению.

Определением суда от 24.08.2021 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Совет депутатов муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области (л.д.77).

В судебном заседании суда первой инстанции прокурор поддержал уточненные требования по основаниям, изложенным в иске.

Представитель администрации, а также заинтересованного лица Совета депутатов муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области возражал против удовлетворения требований прокурора по основаниям, изложенным в возражениях на административный иск.

Решением Тихвинского городского суда Ленинградской области от 27.09.2021 исковые требования удовлетворены в полном объеме (л.д. 128-137).

В апелляционной жалобе, администрация просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное, принятое с нарушением норм процессуального и материального права (л.д. 142-146 об.).

Административный ответчик и заинтересованное лицо в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, о дате и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ).также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со статьями 150, 307 КАС РФ неявка лиц, участвующих в деле, извещённых о времени и месте рассмотрения дела, и не представивших доказательств уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии не явившихся лиц.

Судебная коллегия, выслушав объяснения прокурора, проверив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Согласно ч. 4 ст. 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно статьи 1 закона Ленинградской области от 10.07.2014 г. N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" за сельскими поселениями Ленинградской области закреплены в числе прочих вопросы местного значения в области организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 22 части 1 ФЗ №131).

Согласно статье 25 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 29 Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, а также определяют порядок их деятельности (часть 2 статьи 29).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Тихвинской городской прокуратурой проведена проверка соблюдения требований законодательства о погребении и похоронном деле. 29.04.2021 в адрес главы администрации муниципального образования Шугозерское сельское поселение направлен запрос о наличии созданной на территории сельского поселения специализированной службы по вопросам похоронного дела (л.д. 7).

30.04.2021 получен ответ, из которого усматривается, что специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории Шугозерского сельского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области не создана (л.д. 8).

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования не создана, отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц на оказание услуг по погребению.

Судебная коллегия полагает выводы суда обоснованными и правомерными.

Доводы жалобы о том, что оказание услуг по погребению администрацией муниципального образования оказываются надлежащим образом, и жалобы со стороны граждан на неоказание таких услуг отсутствуют, не отменяют обязанности администрации муниципального образования создать специализированную похоронную службу.

Довод жалобы о том, что администрация, оказывая гарантированный перечень услуг по погребению и стала специализированной службой, основан на неверном толковании норм права.

В соответствии с положениями Федерального закона от 12 января 1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 настоящего Закона.

При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Таким образом, реализуя свои полномочия в сфере организации ритуальных услуг, орган местного самоуправления должен руководствоваться положениями федерального законодательства о погребении и похоронном деле.

Анализируя нормы действующего законодательства, судебная коллегия полагает, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности.

При этом, специализированные службы по вопросам похоронного дела в первую очередь осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению, и не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Из материалов дела не следует, что на территории Шугозерского сельского поселения имеется какая-либо иная организация немуниципальной формы собственности, предоставляющая услуги по погребению

При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить, что само по себе наличие в администрации сельского поселения специалиста, на которого возложены обязанности по предоставлению муниципальной услуги «Организация ритуальных услуг», не свидетельствует о принятии мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Относительно довода жалобы о том, что производство по административному делу надлежало прекратить, поскольку имеется решение суда от 28.11.2016 по тождественному иску, судебная коллегия полагает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 225 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что имеются основания, указанные в части 1 статьи 194 названного Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 194 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу в случае, если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 128 данного Кодекса.

Судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (пункт 1 части 1 статьи 128 указанного Кодекса).

Таким образом, закон не допускает рассмотрение судами тождественных административных исковых заявлений (о том же предмете и по тем же основаниям), что не предполагает возможности произвольного отказа суда в принятии заявления, в частности, в случае, если основания, указанные в данном заявлении, отличались от оснований ранее рассмотренного судом заявления о том же предмете.

Из анализа вышеприведенной правовой нормы следует недопустимость повторного рассмотрения и разрешения тождественного спора, под которым понимается спор между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.

Тождество оснований будет иметь место, если все фактические обстоятельства, на которые заявитель ссылается в иске, входили ранее в основание заявления, по которому же был принят судебный акт.

По смыслу пункта 4 частью 1 статьи 196 КАС РФ один и тот же спор, одно и то же дело (тождественное дело) не могут быть рассмотрены дважды; под одним и тем же спором (тождественным спором) понимается спор между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям. При изменении одного из названных элементов спор не будет являться тождественным и заинтересованное лицо вправе требовать возбуждения дела и его рассмотрения по существу. При этом, предметом иска является конкретное материально-правовое требование истца к ответчику, которое возникает из спорного правоотношения и по поводу которого суд должен вынести решение, а основанием иска являются фактические обстоятельства, на которых истец основывает свои требования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, пункт 2 части 1 статьи 194 КАС РФ, предусматривающий одно из оснований для прекращения производства по административному делу, направлен на пресечение рассмотрения судами тождественных административных исковых заявлений и предполагает, что право на судебную защиту было реализовано в состоявшемся ранее судебном процессе. Установление в каждом конкретном случае, имеются ли основания для прекращения производства по делу, в том числе наличие (отсутствие) вступившего в законную силу и принятого по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решения суда, - исключительная прерогатива суда, принимающего решение, которая вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является проявлением его дискреционных полномочий. Гарантией процессуальных прав лиц, участвующих в деле, являются установленные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации процедуры проверки судебных постановлений вышестоящими судами и основания для их отмены или изменения (определения от 19 июля 2016 года N 1739-О, от 28 марта 2017 года N 553-О, от 20 апреля 2017 года N 729-О, от 27 февраля 2018 года N 542-О и др.).

Таким образом, при установлении тождества оснований исков сравниваться должны конкретные юридические факты, изложенные в исковом заявлении, с фактами, на которые истец ссылался в первоначальном иске. Тождество оснований будет иметь место, если все фактические обстоятельства, на которые истец ссылается во вновь поданном исковом заявлении, входили ранее в основание иска, по которому уже был принят судебный акт.

Решением Тихвинского городского суда Ленинградской области от 28.11.2016, вступившим в законную силу 10.01.2017, удовлетворен иск Тихвинского городского прокурора. На администрацию возложена обязанность в течение года со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Основанием предъявления административного иска по настоящему делу явилось бездействие администрации, выразившееся в не создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, выявленное по результатам проверки соблюдения требований законодательства о погребении и похоронном деле, которая проводилась в 2021 году.

Фактически предметом спора является бездействие администрации в части непринятия мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела в иной период времени.

Доводы жалобы о неправомерности и необоснованности проведения прокуратурой проверки, отсутствия обращений граждан о нарушении прав и законов, судебная коллегия полагает несостоятельной.

Полномочия прокуратуры Российской Федерации в соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации определены Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1).

Согласно положениям статьи 1 Федерального закона N 2202-1 прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, должностными лицами.

Согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи с вышеуказанной статьей названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

При этом в п. 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" разъяснено, что по смыслу приведенных выше законоположений во взаимосвязи со ст. 10 указанного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

К поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов. С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Изложенные выше разъяснения, а также иные выводы, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П, позволяют сделать вывод о том, что законным и достаточным основанием для проведения прокурорских проверок в инициативном порядке является поступление в органы прокуратуры информации о возможном наличии в деятельности организации признаков нарушений законов.

При этом источником такой информации, вопреки позиции заявителя, может служить не только жалоба или заявление граждан и юридических лиц, но и сообщение в средствах массовой информации, сведения, полученные в порядке взаимодействия от других органов публичной власти, а также аналитическая и статистическая информация.

Иными словами, основным критерием законности инициирования прокурорской проверки является наличие подтвержденного документально повода, проверка которого требует использования прокурорских полномочий.

Таким образом, допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями, но не исключается возможность проведения прокурорских проверок в инициативном порядке.

Соблюдение требований законодательства по вопросам похоронного дела относится к надзорной деятельности прокурора, следовательно, такие действия, совершенные в рамках закона "О прокуратуре Российской Федерации", не могут быть признаны вмешательством в деятельность организации.

При таких обстоятельствах решение о проведении проверки в отношении администрации, а также истребование документов вынесены на законных основаниях, в рамках предоставленных полномочий по осуществлению прокурорского надзора, нарушений процедуры проведения проверки, установленной ст. 21 Закона о прокуратуре не установлено.

При этом из материалов дела не следует, что в ходе проверки были истребованы информация, документы и материалы, не обусловленные целями проверки и (или) не относящиеся к ее предмету, при этом прокуратурой каких-либо властно-распорядительных предписаний, влекущих какие-либо обязанности для администрации, по результатам проведенной проверки не приняты.

Доводы апелляционной жалобы в целом сводятся к несогласию с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, также признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Решение суда является законным и обоснованным, оснований, предусмотренных статьёй 310 КАС РФ, для его отмены не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда,

определила:

решение Тихвинского городского суда Ленинградской области от 27 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное определение изготовлено 18.03.2022.

(Судья Павлова Т.Г.)