Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Калмыкия в интересах Целинного и Городовиковского районных муниципальных образований Республики Калмыкия, Троицкого сельского муниципального образования Целинного района Республики Калмыкия к Республиканской службе финансово-бюджетного контроля об оспаривании действий по апелляционной жалобе представителя ответчика Лаглаевой С.В. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 7 декабря 2017 г.

Заслушав доклад судьи Панасенко Г.В., объяснения представителя ответчика Лаглаевой С.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Лиджиевой В.П., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

заместитель прокурора Республики Калмыкия обратился в суд с указанным административным иском, мотивируя следующим.

В 1-ом полугодии 2017 г. Республиканской службой финансово-бюджетного контроля (далее по тексту - Служба, контролирующий орган) проведены внеплановые проверки эффективности использования муниципального имущества Городовиковского и Целинного районных муниципальных образований Республики Калмыкия (далее по тексту - Городовиковское РМО Республики Калмыкия, Целинное РМО Республики Калмыкия) и находящихся в их распоряжении земель сельскохозяйственного назначения, а также земель, расположенных в границах Троицкого сельского муниципального образования Целинного района Республики Калмыкия (далее по тексту – Троицкое СМО Целинного района Республики Калмыкия). В ходе этих проверок контролирующим органом были выявлены нарушения, связанные с начислением арендной платы за использование земель сельскохозяйственного назначения, применением удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка, определением базового размера арендной платы по видам разрешенного использования, фактов неначисления арендной платы по видам разрешенного использования и пени за несвоевременное внесение арендной платы арендаторами земельных участков, образованием скрытой задолженности, недопоступлением доходов в местный бюджет от предоставления земельных участков в аренду и иные. В этой связи в адрес Комитетов по земельным и имущественным отношениям Городовиковского и Целинного РМО Республики Калмыкия, администрации Троицкого СМО Целинного района Республики Калмыкия контролирующим органом направлены представления с требованием о рассмотрении информации и принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений.

Ссылаясь на положения ст. 12, ст. 130 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 131, 136, 266.1, п. 1 ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 2 апреля 2008 г. №119, указывает на то, что Республиканская служба финансово-бюджетного контроля уполномочена проводить в органах местного самоуправления проверки эффективности использования (соблюдения целей, порядка и условий предоставления) средств республиканского бюджета, предоставленных в виде межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Предметом проверки Службы в органах Городовиковского и Целинного РМО Республики Калмыкия, Троицкого СМО явились не указанные обстоятельства, а эффективность использования муниципального имущества и земель, находящихся в распоряжении данных муниципальных образований. Таким образом, действия Службы по проведению вышеуказанных проверок противоречат нормам приведенного материального закона. Как следствие этого незаконными являются и направленные Службой в адрес органов местного самоуправления представления.

Поскольку необоснованное вмешательство органа исполнительной власти республики в деятельность органов местного самоуправления путем проведения незаконных проверок прямо противоречит основополагающим принципам самостоятельности и независимости местного самоуправления, а также принципу самостоятельности бюджетов, прокурор вправе обратиться в суд с настоящим иском в порядке ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Информация о результатах проведенных ответчиком проверок поступила в прокуратуру * апреля и * мая 2017 г., после этого 20 июня 2017 г. по результатам надзорных мероприятий прокуратурой республики в адрес ответчика внесено представление с целью устранения нарушений действующего законодательства, однако требования прокурора не были удовлетворены.

Просил суд признать незаконными действия Республиканской службы финансово-бюджетного контроля по проведению указанных внеплановых проверок на основании приказов ее руководителя № * от 7 апреля 2017 г., № * от 3 марта 2017 г., № * от 3 февраля 2017 г.; вынесенные Службой представления от 24 апреля 2017 г. и 23 мая 2017 г. в адрес органов местного самоуправления о рассмотрении информации и принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений, - недействительными.

В судебном заседании прокурор Лиджиева В.П. заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика - Лаглаева С.В. иск не признала.

Представители заинтересованных лиц - Городовиковского и Целинного РМО Республики Калмыкия, Троицкого СМО Целинного района Республики Калмыкия, извещенных о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, направив в суд письменные заявления о рассмотрении административного дела в их отсутствие.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 7 декабря 2017 г. иск заместителя прокурора Республики Калмыкия удовлетворен. Действия Республиканской службы финансово-бюджетного контроля по проведению внеплановых проверок использования земель сельскохозяйственного назначения и муниципального имущества Городовиковского РМО Республики Калмыкия, Целинного РМО Республики Калмыкия, а также эффективности использования земель несельскохозяйственного назначения в границах Троицкого СМО Целинного района Республики Калмыкия на основании приказов № * от 7 апреля 2017 г., № * от 3 марта 2017 г., № * от 3 февраля 2017 г. признаны незаконными. Представления Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия о рассмотрении информации и принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений № * от 24 апреля 2017 г. в отношении Троицкого СМО Целинного района Республики Калмыкия, № * от 24 апреля 2017 г. - Целинного РМО Республики Калмыкия, № * от 23 мая 2017 г. - Комитета по земельным и имущественным отношениям Городовиковского РМО Республики Калмыкия признаны недействительными.

В апелляционной жалобе представитель ответчика Лаглаева С.В. просит решение суда отменить как незаконное и вынести новое решение об отказе в удовлетворении иска, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права. Указывая на правомерность действий Службы по проведению оспариваемых прокурором проверок, ссылается на положения п. 4 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой органы государственного финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномочены проводить не реже одного раза в два года проверки годового отчета об исполнении местного бюджета, которые предполагают как оценку его полноты и достоверности, так и анализ исполнения доходной и расходной частей местного бюджета. Также, такие полномочия Служба имеет в силу положений подп. 2.1.2 п. 2.1, пп. 2.4-2.4.4 Соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, заключенных в соответствии с требованиями той же нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации Городовиковским и Целинным РМО Республики Калмыкия с Правительством Республики Калмыкия 29 декабря 2015 г. По условиям Соглашений контроль за их исполнением осуществляет Служба. Полагает, что проведенные Службой проверки являются правомерными, поскольку основанием для этого послужило обращение Администрации Целинного РМО Республики Калмыкия. Кроме того, Служба, как орган исполнительной власти, подчиняющийся Правительству Республики Калмыкия, обязана исполнять поручения Председателя Правительства Республики Калмыкия, в связи с чем ее действия по исполнению таких поручений могут быть признаны незаконными в случае признания таковыми поручений названного должностного лица. Указывает на отсутствие правовых оснований для признания недействительными оспариваемых представлений Службы.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч. 4 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу приведенной нормы закона для удовлетворения требования о признании действия (бездействия) органа государственной власти незаконным необходимо установление его противоправности и одновременно факта нарушения прав и интересов административного истца. При недоказанности хотя бы одного из названных условий заявление не может быть удовлетворено.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в 1-ом полугодии 2017 г. Республиканской службой финансово-бюджетного контроля были проведены внеплановые проверки эффективности использования муниципального имущества Городовиковского и Целинного РМО Республики Калмыкия и находящихся в их распоряжении земель сельскохозяйственного назначения, а также земель, находящихся в границах Троицкого СМО Целинного района Республики Калмыкия, распоряжение которыми входит в полномочия органа местного самоуправления данного поселения.

В связи с выявлением в ходе этих проверок нарушений, связанных с начислением арендной платы за использование земель сельскохозяйственного назначения, применением удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка, определением базового размера арендной платы по видам разрешенного использования, фактов неначисления арендной платы по видам разрешенного использования земельных участков и пеней за несвоевременное внесение арендной платы арендаторами, образованием скрытой задолженности, недопоступлением доходов в местный бюджет от предоставления земельных участков в аренду и иных. 24 апреля и 23 мая 2017 г. в адрес Комитетов по земельным и имущественным отношениям Городовиковского и Целинного РМО Республики Калмыкия, администрации Троицкого СМО Целинного района Республики Калмыкия названным контролирующим органом внесены представления о рассмотрении информации и принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений.

Заместитель прокурора Республики Калмыкия, посчитав указанные действия контролирующего органа незаконными, направил в его адрес представление с целью устранения выявленных нарушений закона. Между тем последним акт прокурорского реагирования оставлен без удовлетворения.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения прокурора в суд с административным иском об оспаривании действий контролирующего органа.

Удовлетворяя административный иск прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что действия Республиканской службы финансово-бюджетного контроля по проведению проверок эффективности использования муниципального имущества, а также земель, находящихся в распоряжении районных и сельского муниципальных образований, являются противоправными и нарушают права и интересы муниципальных образований, в отношении которых такие проверки проведены.

С такими выводами суда следует согласиться, поскольку они основаны на нормах материального закона и фактических обстоятельствах данного дела.

В силу ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - ФЗ №131-Ф3) осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случае и порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 7-9 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществление контроля за исполнением местных бюджетов относится к полномочиям муниципальных образований.

Статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности бюджетов.

В силу п. 1 ст. 269.2 Бюджетного кодекса РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансвого контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Из положений ст. 136, 266.1 этого же Кодекса следует, что к объектам государственного финансового контроля относятся финансовые органы ( главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результатаивности использования указанных средств.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального района осуществляет наряду с другими следующие полномочия: контроль за исполнением местного бюджета, внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета, организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом их иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Согласно Положению о Республиканской Службе финансово-бюджетного контроля, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 2 апреля 2008 г. №119, служба является органом исполнительной власти Республики Калмыкия, осуществляющим функции по внутреннему государственному финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере, по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, организационному обеспечению деятельности административных комиссий в Республике Калмыкия, а также их материально-техническому и финансовому обеспечению (п.1.1).

Из анализа приведенных норм действующего законодательства следует, что Республиканская служба финансово-бюджетного контроля уполномочена осуществлять проверки в органах местного самоуправления лишь на предмет эффективности использования средств межбюджетных трансфертов, предоставленных из республиканского бюджета местным бюджетам, а также государственных программ субъекта Российской Федерации.

С учетом этого, принимая во внимание, что при проведении проверок эффективности использования органами местного самоуправления муниципального имущества, а также земель, находящихся в их распоряжении, Служба превысила предоставленные ей полномочия, допустила необоснованное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления, нарушила установленные приведенными нормами права основополагающие принципы самостоятельности и независимости местного самоуправления, суд первой инстанции правильно признал действия ответчика противоречащими нормам действующего законодательства и нарушающими права и интересы муниципальных образований, в отношении которых они осуществлены, и удовлетворил иск.

Довод жалобы о том, что оспариваемые прокурором проверки проведены Службой в рамках осуществления полномочий, предусмотренных п. 4 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, несостоятелен.

Согласно чч. 1, 3 п. 4 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, начиная с очередного финансового года осуществляются дополнительные меры к установленным п. 2 и 3 настоящей статьи мерам, в том числе подписание и выполнение соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; проведение не реже одного раза в два года проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации или в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органами государственного финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По смыслу данной нормы закона, Республиканская служба финансово-бюджетного контроля, как орган внутреннего государственного финансового контроля, уполномочена осуществлять проверки годового отчета об исполнении местного бюджета на предмет соблюдения последними условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Калмыкия, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, и при этом в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, оспариваемые прокурором проверки с указанным не связаны. Ни один из материалов проверок не содержит данных о том, что предметом проверки был именно тот или иной годовой отчет об исполнении местного бюджета и содержащиеся в нем сведения о полученных трансфертах из республиканского бюджета и их расходовании, его достоверность и полнота. Фактически Службой проверялась эффективность использования муниципального имущества, а также находящихся в распоряжении районных и сельского муниципальных образований земель, между тем проведение такого рода проверок не входит в компетенцию данного органа.

Контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, входит в соответствии со ст. 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в полномочия органов внешнего муниципального финансового контроля.

Более того, отсутствует утвержденный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации порядок проведения Службой проверок в рамках указанной нормы закона Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Ссылка в жалобе в обоснование правомерности действий Службы на заключенные 29 декабря 2015 г. Городовиковским и Целинным РМО Республики Калмыкия с Правительством Республики Калмыкия Соглашения не может быть принята во внимание.

В рамках этих Соглашений муниципальные образования приняли на себя обязательства по осуществлению мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета и представления в финансовый орган Республики Калмыкия отчетности об исполнении Соглашения в установленные сроки и по соответствующей форме. Сведений о поступлении таких отчетностей в уполномоченный орган материалы проверок также не содержат, не представлено доказательств этого административным ответчиком и суду, что свидетельствует о том, что оспариваемые проверки не связаны с осуществлением Службой контроля за исполнением указанных Соглашений. Условия Соглашений не подлежат произвольному истолкованию.

Не может быть принято во внимание указание в жалобе на законность действий Службы по проведению проверок ввиду того, что основанием для этого послужили соответствующие поручения Председателя Правительства Республики Калмыкия, исполнение которых обязательно для контролирующего органа, так как контрольные функции должны осуществляться последним в соответствии с действующим законодательством. По смыслу ст. 10 Закона Республики Калмыкия от 2 ноября 1998 г. № 1-П-З «О Правительстве Республики Калмыкия» поручения Председателя Правительства Республики Калмыкия относятся к актам не правового характера и сами по себе не влекут нарушения прав и законных интересов муниципальных образований.

Не свидетельствует о законности оспариваемых проверок и то, что в отношении Целинного РМО Республики Калмыкия они проведены по обращению администрации данного муниципального образования. В соответствии с положениями ст. 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации по обращению представительного органа городского, сельского поселения может осуществляться внешняя проверка годового отчета об исполнении соответствующего бюджета контрольно счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации. Как Служба, так и Администрация Целинного РМО Республики Калмыкия к указанным в законе субъектам не относятся.

Доводы жалобы о том, что права, свободы и законные интересы муниципалитетов при проведении контрольных мероприятий не нарушены, являются необоснованными, поскольку факт неправомерного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления прямо противоречит основополагающим принципам самостоятельности и независимости местного самоуправления и нарушает права муниципальных образований на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Что касается необоснованности признания судом недействительными вынесенных Службой представлений, на что указано в жалобе, то это не может повлечь отмену по существу правильного судебного решения, поскольку указанные документы признаны по существу незаконными как следствие незаконных действий контролирующего органа.

Разрешая данный спор, суд всесторонне и полно исследовал материалы дела, дал надлежащую правовую оценку всем доказательствам и правильно применил нормы материального права.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь ст. 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 7 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя ответчика Лаглаевой С.В. - без удовлетворения.

Председательствующий Г.В. Панасенко

Судьи В.С. Васляев

Л.М. Кутланова