Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-517/2022 (УИД 47RS0001-01-2022-000535-78) по апелляционной жалобе участвующего в деле прокурора Байловой А.В. и Прокуратуры Ленинградской области, на решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 29 июня 2022 года, которым удовлетворены требования администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области к Бокситогорскому городскому прокурору, Прокуратуре Ленинградской области об оспаривании представления,

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Шулындиной С.А., возражения прокурора отдела Прокуратуры Ленинградской области Махмудова Э.Т., судебная коллегия

установила:

Администрация Бокситогорского муниципального района Ленинградской области обратилась в Бокситогорский городской суд Ленинградской области с административным иском о признании незаконным представления Бокситогорского городского прокурора Ермакова А.А. от 24.02.2022 № 7-33-2022 об устранении нарушений законодательства (л.д. 3-5).

В обоснование требований административный истец указал, что 24.02.2022 г. Бокситогорским городским прокурором Ленинградской области на имя главы администрации Бокситогорского муниципального района внесено представление о принятии мер по устранению нарушений законодательства. В представлении прокурор сослался на выявленное по результатам прокурорской проверки нарушение, заключающееся в не принятии администрацией муниципального правового акта, утверждающего Генеральные условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг.

Между тем, в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с п. 3.14 ст. 19 Устава МО «Бокситогорский муниципальный район Ленинградской области» установление порядка привлечения заемных средств, в том числе выпуска муниципальных ценных бумаг, отнесено к исключительной компетенции Совета депутатов района, которым 24.06.2015 г. утверждено Положение о порядке осуществления муниципальных заимствований, в соответствии с п. 1.4 которого долговые обязательства Бокситогорского муниципального района Ленинградской области могут существовать лишь в виде обязательств по бюджетным кредитам и не могут существовать в иных видах.

Размещение муниципальных ценных бумаг согласно ст. 103 Бюджетного кодекса РФ является самостоятельным видом долговых обязательств муниципального образования. В силу принятого Советом депутатов нормативного правового акта привлечение от имени муниципального образования заемных средств в местный бюджет путем выпуска муниципальных ценных бумаг, запрещено. В связи с чем, законных оснований для утверждения местной администрацией, в соответствии со ст. 121.5 Бюджетного кодекса РФ, Генеральных условий эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, не имеется.

Согласно общеправового принципа, изложенного в пункте 2 статьи 1 и пункте 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации, граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права по своему усмотрению, то есть своей волей и в своем интересе. Из этого следует недопустимость понуждения лиц к реализации определенного поведения, составляющего содержание прав. Ввиду изложенного истец указал, что оспариваемое представление прокурора о принятии мер по устранению нарушений законодательства не основано на законе, нарушает права и законные интересы администрации.

Определением суда от 06.05.2022 г. к участию в деле в качестве соответчика привлечена Прокуратура Ленинградской области (л.д. 1).

Решением Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 29.06.2022 г. заявленные требования полностью удовлетворены, представление Бокситогорского городского прокурора от 24.02.2022 г. признано незаконным (л.д. 61-69).

С постановленным решением не согласилась участвующий в деле прокурор Байлова А.В., также представляющая на основании доверенности от 24.05.2022 г. интересы Прокуратуры Ленинградской области. В апелляционной жалобе ссылается на то, что требования, изложенные в представлении, обоснованы нормами закона и направлены на надлежащую реализацию органами местного самоуправления своих бюджетных полномочий. Целью внесения представления являлось не понуждение к осуществлению муниципальных заимствований в виде эмиссии муниципальных ценных бумаг, а обеспечение нормативно-правового регулирования такого способа муниципальных заимствований как размещение муниципальных ценных бумаг. Необходимость эмиссии муниципальных ценных бумах может возникнуть в любое время с учетом социально-экономических условий. При отсутствии надлежащего правового регулирования на муниципальном уровне размещение муниципальных ценных бумаг, невозможно (л.д. 73-75).

В суде апелляционной инстанции прокурор Махмудов Э.Т. поддержал доводы жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении иска.

Другие лица, участвующие в деле в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, сведений об уважительности причин неявки в суд не представили.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) неявка лиц, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии не явившихся лиц.

Выслушав пояснения прокурора, оценив материалы административного дела и проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с пунктом 3 статьи 22 настоящего Закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу части 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Судом установлено и следует из материалов дела, что 24.02.2022 г. Бокситогорским городским прокурором Ермаковым А.А. на имя главы администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области ФИО1 внесено представление № 7-33-2022 о принятии мер по устранению нарушений законодательства (л.д. 7-9).

В представлении указано, что на основании полученной информации и мониторинга официального сайта администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области установлен факт нарушения бюджетного законодательства, заключающийся в отсутствии принятого муниципального правового акта, которым утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, чем нарушены требования ст.ст. 121.1, 121.3, 121.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представление прокурора содержит требования о его безотлагательном рассмотрении с уведомлением прокуратуры в месячный срок о принятых мерах по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих, недопущении нарушений впредь, разрешении вопроса о привлечении к ответственности виновных лиц.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что представление прокурора о нарушении истцом бюджетного законодательства не содержит законных требований, соблюдение и выполнение которых обязательно для местной администрации в силу закона.

Данные выводы суда следует признать правильными исходя из следующего.

В соответствии со статьей 64 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Пункт 1 ч. 2 ст. 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что долговые обязательства муниципального образования могут существовать, в числе прочего, в виде обязательств по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам).

В соответствии положениями ст. 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации под государственными (муниципальными) заимствованиями понимается привлечение от имени публично-правового образования заемных средств в бюджет публично-правового образования путем размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг и в форме кредитов, по которым возникают долговые обязательства публично-правового образования как заемщика (часть 1).

Под муниципальными внутренними заимствованиями понимается привлечение от имени муниципального образования заемных средств в местный бюджет путем размещения муниципальных ценных бумаг и в форме кредитов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации (ч. 10).

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с настоящим Кодексом и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации (исполнительно-распорядительному органу муниципального образования) (ч. 17).

В соответствии с ч. 1 ст. 121.5 Бюджетного кодекса РФ, Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация утверждают Генеральные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (далее - Генеральные условия) в форме соответственно нормативных правовых актов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и правового акта местной администрации.

По смыслу выше приведенных положений законодательства, муниципальные заимствования могут существовать в двух формах: в виде размещения муниципальных ценных бумах и в форме кредитов.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

На основании части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ).

В силу п. 1 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (Совета депутатов) находится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно подпункту 3.14 пункта 3 статьи 19 Устава Бокситогорского муниципального района Ленинградской области к исключительной компетенции Совета депутатов относится установление порядка привлечения заемных средств, в том числе выпуска муниципальных ценных бумаг (л.д. 42 оборот).

Решением Совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области № 90 от 24.06.2015 г. утверждено Положение о порядке осуществления муниципальных заимствований Бокситогорским муниципальным районом Ленинградской области (решение от 24.06.2015 № 90).

В абзаце 1 пункта 1.4. вышеуказанного Положения определено, что долговые обязательства Бокситогорского муниципального района могут существовать в виде обязательств по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет Бокситогорского муниципального района из областного бюджета Ленинградской области, обязательств по кредитам, полученным Бокситогорским муниципальным районом от кредитных организаций (л.д. 11).

В п. 1.4 содержится прямое указание на то, что долговые обязательства не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных абзацем 1 настоящего пункта (л.д. 11).

Таким образом, Советом депутатов муниципального образования в пределах компетенции, предусмотренной законом, установлен лишь один вид муниципальных заимствований – кредиты (бюджетные кредиты и кредиты, полученные в кредитных организациях). Одновременно установлен запрет на долговые обязательства в иных видах.

При установленных обстоятельствах, у администрации муниципального образования «Бокситогорский муниципальный район Ленинградской области» отсутствовала обязанность утверждать в соответствии с ч. 1 ст. 121.5 Бюджетного кодекса РФ Генеральные условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг.

Как верно указано судом, осуществление муниципальных заимствований, в силу ст. 64 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является правом муниципального образования, муниципальное образование действует в соответствии с утвержденным представительным органом Бокситогорского муниципального района Положением о порядке осуществления муниципальных заимствований.

При таких обстоятельствах, выводы прокурора в представлении о допущенных истцом нарушениях бюджетного законодательства являются ошибочными.

Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

Доводы жалобы о необходимости принятия правового акта на случай, если возникнет необходимость выпуска муниципальных ценных бумаг, не могут служить основанием для отмены состоявшегося судебного акта.

В случае возникновения необходимости нормативно-правового регулирования размещения муниципальных ценных бумаг, данный вопрос может быть решен органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией в установленном законом порядке.

Таким образом, совокупность условий, предусмотренных статьей 227 КАС РФ, необходимых для удовлетворения требований, по делу имеется, в связи с чем, согласно пункту 1 статьи 309 КАС РФ решение суда не подлежит отмене.

Судебная коллегия находит приведенные в обжалуемом решении выводы суда первой инстанции правильными, мотивированными, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, получившими оценку в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции в полной мере учел все существенные обстоятельства по делу, правильно установил факты и обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего дела.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 29 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу участвующего в деле прокурора Байловой А.В., Прокуратуры Ленинградской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 15.09.2022 г.

(судья Пименова А.Г.)