Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тулунского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации к муниципальному учреждению «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун» о признании недействующим в части нормативного правового акта,

по апелляционной жалобе муниципального учреждения «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун» на решение Тулунского городского суда Иркутской области от 4 июля 2018 года,

УСТАНОВИЛА:

Тулунский межрайонный прокурор обратился в Тулунский городской суд Иркутской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации с административным иском к муниципальному учреждению «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун» с требованием признать недействующими пункты 11,13,14,15,17,38,39 Положения об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования - «город Тулун», утвержденного постановлением администрации городского округа Муниципального образования - «город Тулун» № 1635 от 25.11.2015 (в редакции постановления № 320 от 19.03.2018) как противоречащими законодательству с момента издания.

В обоснование административного иска указано, что Постановлением администрации городского округа Муниципального образования – «Город Тулун» № 1635 от 25.11.2015 утверждено Положение об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования – «город Тулун» (далее Положение). Положение опубликовано в газете «Тулунский вестник» № 53 (569) от 27.11.2015. Постановлением администрации № 320 от 19.03.2018 в Положение внесены изменения.

Отдельные пункты Положения противоречат действующему законодательству.

Так, п. 11 Положения предусмотрено отведение участков земли под захоронение специализированной службой путем выдачи разрешения на захоронение специализированной службой путем выдачи разрешения на захоронение умершего в могилу либо выдачи разрешения на помещение урны с прахом в могилу.

Помимо статуса специализированной организации, хозяйствующий субъект по вопросам похоронного дела Положением наделяется полномочиями, властно-распорядительными функциями органа местного самоуправления в вопросах осуществления похоронного дела, и тем самым постановлено преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на данном товарном рынке, что нарушает ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Кроме того, полномочия по предоставлению земельных участков в силу ст. 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляются органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, предоставление земельного участка непосредственно под захоронение (погребение) тела умершего также относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Пункты 13,14,15,17 Положения противоречат закону. Согласно нормам специализированная служба выдает разрешения на захоронение умершего в могилу, устанавливает время осуществления погребения, решает вопрос о закреплении лица, ответственного за захоронение.

Пункты 38-39 Положения также противоречат закону, в соответствии с ними каждое захоронение, в том числе семейное (родовое) захоронение, произведенное на территории общественного кладбища, подлежит учету и регистрируется специализированной службой в книге регистрации захоронений. Книги регистрации захоронений, ведутся специализированной службой.

Таким образом, в нарушение действующего законодательства администрация городского округа Муниципального образования – «город Тулун» фактически наделила функциями органа местного самоуправления специализированную службу по вопросам похоронного дела, а именно, наделила правом отведения земельного участка для захоронения и ведения книги регистраций захоронений. Передачи функций органов местного самоуправления по выдаче разрешений на выделение участка земли под захоронение ведет к созданию преимущественных условий деятельности специализированной организации по вопросам похоронного дела как хозяйствующего субъекта, а также ограничивает конкуренцию путем создания неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке оказания ритуальных услуг.

Кроме того, регистрация семейного захоронения на лицо, подавшее заявление о создании семейного захоронения, и перерегистрации семейного захоронения на супруга (супругу) или близкого родственника этого лица, осуществляются в соответствии с порядком деятельности общественных кладбищ, утверждаемым органами местного самоуправления.

Таким образом, из изложенного следует, что регистрацию (родовых) захоронений осуществляют органы местного самоуправления, а не специализированная служба по вопросам похоронного дела.

20.11.2017 на Положение прокуратурой был принесен протест с требованием приведения его в соответствии с требованиями федерального законодательства. Частично протест был удовлетворен. Однако пункты 11,13,14,15,17,38,39 Положения в соответствии с требованиями федерального законодательства не приведены.

Оспариваемыми нормами Положения нарушается установленный в Российской Федерации законопорядок, подрывающий конституционный принцип правового государства, нарушаются интересы Российской Федерации. В связи с чем, прокурор обращается в суд в защиту интересов Российской Федерации. Нарушаются права неопределенного круга лиц, в том числе в сфере предпринимательской деятельности, Положение ограничивает конкуренцию путем создания неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке оказания ритуальных услуг. Круг лиц, права которых нарушаются, определить точно невозможно, в связи с чем, прокурор обращается в защиту прав неопределенного круга лиц.

На основании изложенного административный истец просил суд признать недействующими пункты 11,13,14,15,17,38,39 Положения об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования - «город Тулун», утвержденного постановлением администрации городского округа Муниципального образования - «город Тулун» № 1635 от 25.11.2015 (в редакции постановления № 320 от 19.03.2018) как противоречащими законодательству с момента издания.

Решением Тулунского городского суда Иркутской области от 4 июля 2018 года административный иск Тулунского межрайонного прокурора удовлетворен.

Судом признаны недействующими пункты 11,13,14,15,17,38,39 Положения об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования - «город Тулун», утвержденного постановлением администрации городского округа Муниципального образования - «город Тулун» № 1635 от 25.11.2015 (в редакции постановления № 320 от 19.03.2018) как противоречащими законодательству с момента издания.

В апелляционной жалобе муниципальное учреждение «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун» ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного и необоснованного.

В обоснование доводов жалобы указывает, что выделение земельных участков под захоронение и учет захоронений являются полномочием специализированной службы по вопросам похоронного дела, а не полномочием органа местного самоуправления. Кроме того, полагает, что властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей заканчивается в момент принятия органом местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и отводе такового под кладбище.

В возражениях на апелляционную жалобу участвующий в деле прокурор просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Административный ответчик муниципальное учреждение «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун», извещенный надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции своего представителя не направил, о причинах неявки не сообщил, в связи с чем судебная коллегия с учетом положений части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150, частей 8 и 9 статьи 96 КАС РФ, находит возможным рассмотреть дело в отсутствие административного ответчика.

Заслушав доклад судьи Гусаровой Л.В., объяснения административного истца прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Иркутской области Нагорной И.Н., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частью 1 статьи 39 КАС РФ установлено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Постановлением муниципального образования – «город Тулун» Администрация городского округа от 25.11.2015 № 1635 утверждено Положение об организации ритуальных услуг, порядке деятельности и содержания общественных кладбищ на территории городского округа Муниципального образования «город Тулун» (далее Положение).

Постановлением администрации городского округа муниципальное образование – «город Тулун» № 320 от 19.03.2018 в Положение об организации ритуальных услуг, порядке деятельности и содержания общественных кладбищ на территории городского округа Муниципального образования «город Тулун», утвержденное постановлением администрации городского округа от 25.11.2015 № 1635, внесены изменения и дополнения.

Из раздела 5 Положения следует, что отведение участков земли под захоронение производится специализированной службой путем выдачи разрешения на захоронение умершего в могилу либо выдачи разрешения на помещение урны с прахом в могилу (далее разрешение) (п.11 Положения).

Лица, осуществляющие организацию погребения, предоставляют в специализированную службу:

- заявление о выдаче разрешения на захоронение умершего в могилу (на помещение урны с прахом в могилу);

- подлинное свидетельство о смерти;

-подлинный документ, удостоверяющий личность лица, осуществляющего организацию погребения;

- подлинную справку о кремации (в случае обращения за разрешением на помещение урны с прахом в могилу) (п.13 Положения).

Пунктом 14 Положения предусмотрено, что время осуществления погребения специализированной службой по согласованию с лицом, осуществляющим организацию погребения, с учетом особенностей вероисповедания, национальных традиций умершего и временем работы общественного кладбища.

Разрешение выдается специализированной службой лицу, осуществляющему организацию погребения, в день обращения с заявлением о выдаче разрешения (п. 15 Положения).

Пунктом 17 предусмотрено, что лицом, ответственным за захоронение признается лицо из числа близких родственников, указанных в п. 12 настоящего Положения, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего (погибшего), либо другое лицо, письменно обратившееся в специализированную службу с заявлением о закреплении за ним ответственности за захоронение.

Пункт 38 Положения предусматривает, что каждое захоронение, в том числе семейное (родовое) захоронение, произведенное на территории общественного кладбища подлежит учету и регистрируется специализированной службой в книге регистрации захоронений.

Книга регистрации захоронений является документом строгой отчетности и относится к делам с постоянным сроком хранения. Книга регистрации захоронений ведутся специализированной службой в прошитом, пронумерованном виде, методом непрерывного присвоения регистрационных номеров захоронения (п.39 Положения).

Указанное постановление опубликовано в газете «Тулунский вестник» в номере 53 (569) от 27 ноября 2015 года и считается вступившим в законную силу.

Частью 4 статьи 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения в соответствии с подпунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.

Прямой запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов содержится в части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции». Часть 1 названной статьи запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Исходя из пунктов 1, 4 статьи 18, пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», подпункта 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, перечисленные функции и полномочия специализированной службы относятся к функциям и полномочиям органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Поскольку специализированная служба осуществляет деятельность, приносящую ей доход, она является хозяйствующим субъектом в понятии, установленном статьей 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», и работает на рынке организации похорон и оказания, связанных с ними услуг.

Таким образом, наделение специализированной службы функциями органа местного самоуправления в соответствии с Положение об организации ритуальных услуг, порядке деятельности и содержания общественных кладбищ на территории городского округа Муниципального образования «город Тулун», утвержденное постановлением администрации городского округа от 25.11.2015 № 1635 (в ред. от 19.03.2018) (п.11,13,14,15,17) приводит к совмещению функций хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления и нарушает часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Пункты 38, 39 Положения предусматривают, что каждое захоронение, в том числе семейное (родовое) захоронение, произведенное на территории общественного кладбища подлежит учету и регистрируется специализированной службой в книге регистрации захоронений, которая ведется специализированной службой.

Статьей 4 Закона Иркутской области от 29.06.2012 N 64-ОЗ «О семейных (родовых) захоронениях на территории Иркутской области» (принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 20.06.2012 N 46/38-ЗС) предусмотрено, что семейные захоронения подлежат обязательному учету органами местного самоуправления.

Согласно ст. 5 Закона Иркутской области от 29.06.2012 N 64-ОЗ «О семейных (родовых) захоронениях на территории Иркутской области» регистрация семейного захоронения на лицо, подавшее заявление о создании семейного захоронения, и перерегистрация семейного захоронения на супруга (супругу) или близкого родственника этого лица осуществляются в соответствии с порядком деятельности общественных кладбищ, утверждаемым органом местного самоуправления.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что регистрацию семейных (родовых) захоронений осуществляют органы местного самоуправления, поскольку передача регистрации семейных (родовых) захоронений специализированной службе не предусмотрено действующим законодательством.

На основании требований пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Судом при принятии решения проведен полный и всесторонний анализ оспариваемого муниципального правового акта с точки зрения соответствия его Федеральным законам и сделан обоснованный вывод о несоответствии спорных пунктов оспариваемого постановления требованиям действующего федерального законодательства, имеющих большую юридическую силу.

Поскольку в ходе рассмотрения дела установлено несоответствие п.п. 11,13,14,15,17,38,39 оспариваемого акта действующему федеральному законодательству, что влечет нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, суд правильно пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований прокурора и признании недействующими п.п. 11,13,14,15,17,38,39 Положения об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории МО - «город Тулун», утвержденного постановлением администрации городского округа МО – «город Тулун» №1635 от 25.11.2015 (в редакции постановления №320 от 19.03.2018), со дня вступления судебного акта в законную силу.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они не противоречат положениям закона, регулирующего спорные правоотношения, и сделаны на основе установленных по делу обстоятельств, приведенных в решении суда.

В соответствии с частью 9 статьи 213 КАС РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Доводы апелляционной жалобы о том, что властная функция органа местного самоуправления по распоряжению «заканчивается» в момент принятия органом местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и отводе такового под кладбище не основаны на законе. Обязанности и услуги, предоставляемые специализированными службами по вопросам похоронного дела, установлены ст. 12 Федерального закона №8-ФЗ.

В соответствии с данной нормой права полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела связаны с непосредственным погребением умерших, а выделение участка под захоронение, содержание кладбищ, ведение книги регистрации захоронений, учет захоронений, установление режима работы кладбища осуществляют органы местного самоуправления, а не специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Помимо статуса специализированной организации, хозяйствующий субъект по вопросам похоронного дела Положением наделяется полномочиями, властно-распорядительными функциями органа местного самоуправления в вопросах осуществления похоронного дела, и тем самым поставлено в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на данном рынке, что нарушает ч.3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Доводы жалобы не содержат правовых оснований к отмене судебного решения, эти доводы повторяют правовую позицию ответчика, выраженную им в суде, являлись предметом исследования и нашли правильную оценку в решении суда, сводятся к неверному толкованию норм материального права, не опровергают выводы суда, а выражают несогласие с оценкой судом исследованных по делу доказательств, в силу чего правового значения не имеют.

Таким образом, решение суда является законным, оно основано на правильном толковании и применении норм материального и процессуального права и соответствует доказательствам, имеющимся в деле, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для его отмены по доводам жалобы.

Руководствуясь п. 1 ст. 309, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Тулунского городского суда Иркутской области от 4 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального учреждения «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун» оставить без удовлетворения.

Председательствующий Н.М. Усова

Судьи Л.В. Гусарова

Р.И. Харин