Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя Администрация г. Райчихинска ФИО1 на решение Райчихинского городского суда Амурской области от 24 сентября 2020 года.

Заслушав дело по докладу судьи Бушманова А.П., пояснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

прокурор г. Райчихинска Амурской области, действуя в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц – жителей г. Райчихинска Амурской области, обратился в суд с требованием о признании незаконным бездействия администрации г. Райчихинска Амурской области по длительному неисполнению решения Райчихинского городского суда от 15 января 2019 года по делу №2-20/2019; о возложении обязанности на администрацию г. Райчихинска обеспечить формирование расходов за счет средств местного бюджета города Райчихинска на оборудование приборами учета тепловой энергии муниципальные котельные г. Райчихинска Амурской области: 1) котельную «Центральная» по адресу: <адрес>; 2) котельную «Вспомогательная» по адресу: <адрес>; 3) котельную «Новая» по адресу: <адрес>; 4) котельную «Север» по адресу: <адрес> Б; 5) котельную «Юг» по адресу: <адрес>, без номера; 6) котельную «Восток» по адресу: <адрес>; 7) котельную «РТП » по адресу: <адрес>, без номера; 8) котельную «Широкий» по адресу: <адрес>, без номера; 9) котельную «Интернат» по адресу: <адрес>, без номера; 10) котельную ДОС № 111 по адресу: <адрес>; 11) котельную «Больничный городок» по адресу: <адрес>, без номера, для исполнения решения Райчихинского городского суда от 15 января 2019 года по делу №2-20/2019 и осуществить их финансирование – в срок до 25 сентября 2020 года.

В обоснование заявленных требований указано, что прокуратурой г. Райчихинска Амурской области проведена проверка в ходе надзора за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории г. Райчихинска Амурской области, в ходе которой установлено, что органом местного самоуправления - администрацией г. Райчихинска Амурской области длительное время не исполняется решение суда от 15 января 2019 года по делу №2-20/2019 по иску прокурора г. Райчихинска Амурской области, действующего в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц – жителей г. Райчихинска Амурской области о возложении обязанности на администрацию г. Райчихинска по оборудованию муниципальных котельных приборами учета тепловой энергии, что влечет нарушение прав неопределенного круга лиц на надлежащее решение вопросов местного значения в сфере организации теплоснабжения, а также на обеспечение энергоэффективности и энергосбережения при получении услуг по теплоснабжению. Отсутствие приборов учета также является основанием для отказа в выдаче паспорта готовности к отопительному сезону, что подтверждается судебными актами, вступившим в законную силу.

Определением Райчихинского городского суда от 14 сентября 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено финансовое управление администрации г. Райчихинска.

Решением Райчихинского городского суда Амурской области от 24 сентября 2020 года требования прокурора г. Райчихинска удовлетворены частично. На учреждение - Администрация г. Райчихинска Амурской области возложена обязанность обеспечить формирование расходов за счет средств местного бюджета г. Райчихинска на оборудование приборами учета тепловой энергии муниципальных котельных г. Райчихинска Амурской области: 1) котельную «Центральная» по адресу: <адрес>; 2) котельную «Вспомогательная» по адресу: <адрес>; 3) котельную «Новая» по адресу: <адрес>; 4) котельную «Север» по адресу: <адрес> Б; 5) котельную «Юг» по адресу: <адрес>, без номера; 6) котельную «Восток» по адресу: <адрес>; 7) котельную «РТП » по адресу: <адрес>, без номера; 8) котельную «Широкий» по адресу: <адрес>, без номера; 9) котельную «Интернат» по адресу: <адрес>, без номера; 10) котельную ДОС № 111 по адресу: <адрес>; 11) котельную «Больничный городок» по адресу: <адрес>, без номера, для исполнения решения и осуществить их финансирование в срок до 01 марта 2021 года.

В остальной части административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель учреждения - администрация г. Райчихинска ФИО1 ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование указывает, что прокурором г. Райчихинска не доказано, какие права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, в защиту которых он выступает, нарушены либо могут быть нарушены в случае, если на муниципальных котельных г. Райчихинска не будут установлены приборы учета тепловой энергии. Полагает, что судом неверно истолкованы положения части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года №190-ФЗ «О теплоснабжении», пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми на орган местного самоуправления возложена обязанность по организации в границах городского округа теплоснабжения населения. Права граждан в сфере организации теплоснабжения будут нарушены только в том случае, если они не будут обеспечены надлежащим теплоснабжением. Однако в решении суда отсутствует причинно-следственная связь между отсутствием приборов учета тепловой энергии на котельных и надлежащим теплоснабжением. Правовых оснований для возложения на администрацию г. Райчихинска обязанности обеспечить проведение необходимых мероприятий по формированию расходов за счет средств местного бюджета на оборудование котельных приборами учета не имелось. Данное обстоятельство ведет к ограничению конституционных гарантий самостоятельности органа местного самоуправления и нарушению принципа самостоятельности местного бюджета, закрепленного в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, администрация г. Райчихинска в силу своих финансовых возможностей исполняет решение суда по установке приборов учета. Помимо изложенного, отмечает, что в обжалуемом решении суд ссылается на положения статьи 13 и 206 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в то время как дело рассмотрено в рамках Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что в силу пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу и.о. прокурора г. Райчихинска Колесников И.С. просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции прокурор отдела прокуратуры Амурской области Дегтяренко А.А. просила решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Другие участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте, дате и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. Представитель администрации г. Райчихинска в письменном заявлении просил рассмотреть апелляционную жалобу без своего участия. Судебная коллегия, руководствуясь положениями статьи 150, части 6 статьи 226 КАС РФ, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность оспариваемого судебного акта на основании статьи 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.

Согласно статье 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Частью 4 статьи 218 КАС РФ установлено, что в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что прокуратурой г. Райчихинска Амурской области в ходе надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ выявлены нарушения в сфере организации теплоснабжения населения г. Райчихинска Амурской области, а именно на протяжении семи месяцев, то есть с 01 февраля 2020 года администрацией г. Райчихинска не исполняется решение Райчихинского городского суда Амурской области от 15 января 2020 года (с учетом отсрочки исполнения), которым на учреждение - Администрацию г. Райчихинска Амурской области возложена обязанность оборудовать приборами учета тепловой энергии муниципальные котельные г. Райчихинска Амурской области: 1) котельную «Центральная» по адресу: <адрес>; 2) котельную «Вспомогательная» по адресу: <адрес>; 3) котельную «Новая» по адресу: <адрес>; 4) котельную «Север» по адресу: <адрес> Б; 5) котельную «Юг» по адресу: <адрес>, без номера; 6) котельную «Восток» по адресу: <адрес>; 7) котельную «РТП » по адресу: <адрес>, без номера; 8) котельную «Широкий» по адресу: <адрес>, без номера; 9) котельную «Интернат» по адресу: <адрес>, без номера; 10) котельную ДОС № 111 по адресу: <адрес>; 11) котельную «Больничный городок» по адресу: <адрес>, без номера, в срок до 01 сентября 2019 года.

19 апреля 2019 года в МОСП по г. Райчихинску и пгт. Прогресс УФССП по Амурской области возбуждено исполнительное производство №18338/19/28003-ИП в отношении Администрации г. Райчихинска на основании исполнительного листа ФС №022531139, выданного Райчихинским городским судом.

Определением Райчихинского городского суда от 09 сентября 2019 года Администрации г. Райчихинска предоставлена отсрочка исполнения решения суда от 15 января 2019 года до 31 января 2020 года.

05 февраля 2020 года в рамках исполнительного производства судебным приставом-исполнителем МОСП по г. Райчихинску и пгт. Прогресс УФССП по Амурской области в адрес администрации г. Райчихинска вынесено требование о необходимости исполнить решение суда в срок до 05 марта 2020 года. В требовании также содержалось предупреждение об административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 17.15 КоАП РФ за неисполнение либо ненадлежащее его исполнение.

20 мая 2020 года судебным приставом-исполнителем МОСП по г. Райчихинску и пгт. Прогресс УФССП по Амурской области вынесено повторное требование о необходимости исполнить судебный акт в срок до 19 июня 2020 года.

В связи с невыполнением в установленный срок, до 20 августа 2020 года, требования от 10 июля 2020 года об исполнении решения суда от 15 января 2019 года, судебным приставом-исполнителем МОСП по г. Райчихинску и пгт. Прогресс 01 сентября 2020 года составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 17.15 КоАП РФ, в отношении должника администрации г. Райчихинска.

На момент разрешения настоящего спора решение суда от 15 января 2020 года в полном объеме не исполнено.

Судом первой инстанции установлено, что 23 июля 2020 года внесены изменения в бюджет города Райчихинска на сумму 443896,00 руб., которую планируется использовать на установку узла учета на котельной «Интернат», что подтверждается рабочими проектами установки узлов учета, выпиской из проекта решения Райчихинского городского Совета народных депутатов №1-15/1745 от 23 июля 2020 года.

Согласно письму администрации г. Райчихинска от 31 августа 2020 года, судебному приставу-исполнителю сообщается о разработке аукционной документации на выполнение работ по монтажу узла учета тепловой энергии на котельной «Интернат», окончание выполнения работ по монтажу планируется до 25 сентября 2020 года.

Между тем, в бюджете муниципального образования г. Райчихинска расходы на 2020 год на оборудование остальных указанных выше муниципальных котельных приборами учета тепловой энергии не предусмотрены.

Разрешая заявленные требования прокурора г. Райчихинска в части возложения обязанности на административного ответчика обеспечить формирование расходов за счет средств местного бюджета на оборудование приборами учета тепловой энергии муниципальных котельных, суд первой инстанции удовлетворил их, с чем не может согласиться судебная коллегия.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В данном случае такие нарушения имеются.

В силу пункта 4 части 1 статьи 14, пункта 4 части 1 статьи 16, пункта 4.2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), пункта 4 части 3 статьи 8 Устава городского округа г. Райчихинск, принятого решением Райчихинского городского Совета народных депутатов от 23 декабря 2005 года №21/5, к вопросам местного значения городского поселения г. Райчихинск относится организация электро-, тепло -, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Федеральный закон «О теплоснабжении»).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (определения от 11 июня 1999 года № 105-О, от 8 октября 1999 года № 138-О, 2 ноября 2000 года № 236-О, от 15 мая 2001 года № 98-О, от 14 января 2003 года № 21-О), из статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В числе гарантий местного самоуправления Конституция Российской Федерации особо оговаривает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», абзаца 3 пункта 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 53 этого же федерального закона).

При этом в силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под расходным обязательством следует понимать обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить средства физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Из абзаца второго пункта 1 и пункта 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Из анализа приведенных норм права следует, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования, и который формируется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований (в том числе по вопросам местного значения), устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований.

При этом утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, исполнительно-распорядительные органы обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения (пункт 2 части 10 статьи 35 и части 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ, пункт 1 статьи 153 и пункт 1 статьи 154 БК РФ).

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным кодексом (пункт 5 статьи 3 БК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 24 Устава городского округа города Райчихинска, принятого Решением Райчихинского городского Совета народных депутатов от 23 декабря 2005 года № 21/5, представительным органом городского округа является Городской Совет.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении (статья 27 Устава).

К компетенции администрации города Райчихинска относятся разработка и исполнение проекта местного бюджета (статья 40 Устава).

Согласно пункту 4 статьи 152 БК РФ особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Пунктом 3 статьи 184 упомянутого кодекса закреплено, что порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых этим кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, статьей 83 в пункте 1 установлено требование, согласно которому в случае принятия закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения таких расходных обязательств.

Таким образом, исполнение муниципальным образованием публично-правовых обязанностей происходит в рамках исполнения утвержденного в установленном законом порядке бюджета.

При этом выделение бюджетных ассигнований на увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (пункт 2 статьи 83 БК РФ).

Принцип сбалансированности бюджета, на котором основана бюджетная система Российской Федерации (абзац седьмой статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации), означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (статья 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Разрешая заявленные прокурором г. Райчихинска требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции возложил на исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления учреждение - Администрацию г. Райчихинска обязанность по обеспечению формирования расходов за счет средств местного бюджета города Райчихинска на оборудование приборами учета тепловой энергии муниципальных котельных, с целью исполнения вступившего в законную силу решения Райчихинского городского суда от 15 января 2019 года.

Однако суд не принял во внимание вышеуказанные нормы бюджетного законодательства и неверно истолковал положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что привело к принятию незаконного и необоснованного решения, которым, по сути, суд вторгся в компетенцию органа местного самоуправления по вопросу формирования местного бюджета, незаконно возложив вышеуказанную обязанность на Администрацию г. Райчихинска.

Кроме того, оборудование приборами учета тепловой энергии муниципальных котельных г. Райчихинска отнесено к обязанности Администрации г. Райчихинска вступившим в законную силу судебным решением, которое в силу статьи 16 КАС РФ является обязательным к исполнению для указанного органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований не основан на законе.

Судебная коллегия, приходит к выводу, что допущенные судом первой инстанции нарушения являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного акта, без отмены которого невозможно восстановление нарушенных прав и законных интересов учреждения – Администрации г. Райчихинска, и, руководствуясь пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ, считает необходимым отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Руководствуясь статьями 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционную жалобу представителя Администрации г. Райчихинска ФИО1 удовлетворить.

Решение Райчихинского городского суда Амурской области от 24 сентября 2020 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора г. Райчихинска Амурской области, действующего в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц – жителей г. Райчихинска Амурской области, отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и в течение шести месяцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090 <...>) через суд первой инстанции, то есть через Райчихинский городской суд Амурской области.

Председательствующий

Судьи коллегии

1версия для печатиДело № 33АПа-3696/2020 (Определение)