Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области к Волховскому городскому прокурору Исаковскому В.В., Волховской городской прокуратуре, Прокуратуре Ленинградской области о признании незаконными действий Волховского городского прокурора,

УСТАНОВИЛ:

Совет депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области обратился с административным иском к Волховскому городскому прокурору Исаковскому В.В., указав в обоснование заявленных требований, что Волховским городским прокурором направлено в Совет депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области письмо от 28 мая 2020 года № ******, в котором содержится требование о предоставлении в Волховскую городскую прокуратуру документов и сведений. Требование обосновано ссылкой на статью 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года №2202-1. Документы, как следует из от 28 мая 2020 года № ******, истребованы в связи с проведением проверки.

Волховским городским прокурором истребованы следующие документы: копии документов, подтверждающих нахождение главы Волховского муниципального района Ленинградской области ФИО2 в отпуске; копии трудовых договоров и должностных инструкций сотрудников аппарата Волховского муниципального района Ленинградской области; сведения о всех заключенных договоров об оказании Совету депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области, его аппарату и должностным л щам каких- либо услуг (информационных, коммерческих, юридических и т.п.) в период с 2018 по истекший период 2020 года; сведения о фактической оплате услуг, указанных в пункте 3 с приложением копий документов, подтверждающих оплату услуг. В связи с нахождением главы Волховского муниципального района Ленинградской области ФИО2 в отпуске требование о предоставлении документов было направлено его заместителю, ФИО3 Требование содержит указание на то, что его неисполнение является основанием для привлечения к административной ответственности.

Действиями Волховского городского прокурора на Совет депутатов Волховского муниципального района незаконно возложена обязанность по представлению документов. Действия прокурора, выражающиеся в истребовании документов, совершены с нарушением закона, нарушающими права органа местного самоуправления. В соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Согласно ч. 2 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ полномочия по проверке эффективности использования бюджетных средств предоставлены Счетной палате, контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с указанным проведение проверки эффективности использования бюджетных денежных средств является подменой функций иного государственного органа и противоречит ч. 2 ст. 21 Закона.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. В письме от 28 мая 2020 года № ****** указания на факты нарушения закона не имеется, в связи с чем у Волховской городской прокуратуры отсутствует правовое основание для начала проверки.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при проведении проверки в порядке ст. 21 Закона требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений. Сведения о нахождении главы Волховского района ФИО2 в отпуске не могут являться необходимыми при проведении проверки, т.к. не имеют никакого отношения к эффективности расходования денежных средств. Никакой информации о фактах неэффективного расходования денежных средств в связи направлением ФИО2 в отпуск в Волховской городской прокуратуре не имеется. Согласно ч. 2.3 ст. 6 Закона прокурор не вправе требовать у органа (организации) информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки. В связи с указанным действия Волховского городского прокурора в части требования о предоставлении документов о нахождении главы района ФИО2 в отпуске не соответствуют ч. 2.3 ст. 6, ч. 1 ст. 22 Закона.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе потребовать предоставления документов и материалов или их копий в сроки порядке в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 Закона. Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» документы, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В соответствии с установленными в РФ правилами срок начинает течь в 00 часов 00 минут дня, следующего за днем события, с которым связано его начало, и истекает в 24 часа 00 минут последнего дня срока. Таким образом, Волховским городским прокурором нарушены требования ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно установлен срок, начало которого не связано с моментом поступления требования или предъявления требования; установлен срок менее двух рабочих дней (с 28 мая 2020 года до 8 часов 00 минут 29 мая 2020 года).

В соответствии с ч. 3 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. Никакое решение о проведении проверки Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области Волховским городским прокурором или его заместителем не принималось, до сведения председателя Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области (главы района), а равно до его заместителя, который в период отсутствия главы района исполняет его полномочия, не доводилось.

В связи с изложенным административный истец просит:

- признать незаконными действия Волховского городского прокурора, а именно проведение им с нарушением законодательства проверки неэффективности расходования Советом депутатов Волховского муниципального района бюджетных средств, в т.ч. нарушение порядка истребования документов при проведении проверки.

Протокольными определениями от 22.10.2020 г. и от 10.12.2020 г. в качестве ответчиков привлечены Прокуратура Ленинградской области и Волховская городская прокуратура.

В судебное заседание административный истец Председатель Совета депутатов - глава муниципального образования Волховский муниципальный район Ленинградской области ФИО2, представитель административного истца ФИО4, административный ответчик Волховский городской прокурор Исаковский В.В., не явились, о дне слушания извещены надлежащим образом.

Также в соответствии с ч. 7 ст. 96 КАС РФ сведения о судебном заседании размещены на официальном сайте Волховского городского суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Поскольку их неявка в судебное заседание не препятствует рассмотрению дела, суд в соответствии с ч. 2 ст.150, ч. 6 ст. 226 КАС РФ суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель административных ответчиков Волховской городской прокуратуры и Прокуратуры Ленинградской области ФИО1 заявленные требования не признал, просил в иске отказать, по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав ФИО1, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

По смыслу п. 1 ч.2 ст. 227 КАС РФ решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными принимается в случае, если суд признает действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, исходя из ч. 1 ст. 218, ч. 2 ст. 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия). При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону (части 9 и 11 статьи 226, статья 62 КАС РФ).

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определены в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту – ФЗ «О прокуратуре»).

Согласно п. 1 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» предметом прокурорского надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

В силу абз. 2 п. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Из п. 2 ст. 5 ФЗ «О прокуратуре» следует, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.

Согласно ч. 1 ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Как следует из материалов и подтверждается рапортом старшего помощника Волховского городского прокурора Савенковой Д.Н. от 22.05.2020 г., в рамках исполнения п.3.1. Приказа Генерального прокурора РФ от 17.05.2018 г. № 296 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественностью» был осуществлен мониторинг средств массовой информации и публикаций, вызвавших наиболее значимый резонанс, размещенных в информационно-коммуникационной сети «Интернет». Было установлено, что социальной сети «Вконтакте» 20.05.2020 г. в 23 час. 18 мин. размещена публикация, посвященная асфальтированию моста в городе Волхов администрацией Волховского муниципального района Ленинградской области. Вместе с тем, из комментариев к публикации следует, что мост находится в аварийном состоянии. В этой связи в рапорте указывается на необходимость организации проверки исполнения законодательства и анализа эффективности расходования средств бюджета Волховского муниципального района в разрезе оценки и социально-экономической эффективности.

28 мая 2020 года в адрес заместителя главы Волховского муниципального района Ленинградской области ФИО3 Волховским городским прокурором было направлено письмо № ******, из содержания которого следовало, что Волховской городской прокуратурой проводится проверка в связи с размещенной в информационно-коммуникативной сети интернет информации о неэффективном расходовании бюджетных средств, в связи с чем не позднее 18.00 29.05.2020 необходимо предоставить в прокуратуру копии истребуемых документов, указанных в перечне.

Согласно письму Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области № ****** от 29.05.2020 г., адресованного Волховскому городскому прокурору, Совет депутатов с учетом большого объема запрашиваемой документации просит предоставить разумный срок для исполнения требования, а также просит предоставить разъяснения о предоставлении истребуемой информации, предоставить информацию о месте размещения (адресе страницы в сети Интернет) сведений о неэффективном использовании бюджетных средств и информацию о лице, которым размещена проверяемая информация.

Из вышеуказанного следует, что основанием для направления в адрес Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области требования о предоставлении сведений от 28.05.2020 г. № ****** послужила проверка информации, размещенной в сети Интернет.

Проверка непосредственно в отношении Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области Волховской городской прокуратурой не проводилась, решения о проведении такой проверки не выносилось.

Обратного административным истцом суду не представлено.

В этой связи оснований полагать, что Волховским городским прокурором при проведении проверки неэффективности расходования Советом депутатов Волховского муниципального района бюджетных средств могло быть нарушено законодательство, в отсутствие проверки как таковой, у суда не имеется.

Согласно п. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 N 2-П разъяснил, что согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями, но и в инициативном порядке.

Согласно п.1 Указания Генпрокуратуры России от 18.03.2020 N 170/7 "Об активизации прокурорского надзора за исполнением требований законодательства о целевом использовании бюджетных средств" для активизации деятельности органов прокуратуры по выявлению и пресечению фактов нецелевого использования бюджетных средств, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", заместители Генерального прокурора Российской Федерации, начальников главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, а также иных территориальных прокуроров, прокурора комплекса "Байконур" обязаны:

обеспечить сбор и анализ сведений о состоянии законности в сфере расходования бюджетных средств, активно используя для этого информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет", данные государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", Единой информационной системы в сфере закупок;

для выявления и пресечения фактов нецелевого использования бюджетных средств усилить взаимодействие с органами государственного (муниципального) финансового контроля и правоохранительными органами.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что проверка относительно фактов, изложенных в сети интернет, сама по себе не является обстоятельством, свидетельствующим о том, что проводимые Волховской городской прокуратурой проверочные мероприятия непосредственно затронули права и свободы административного истца.

Из положений ФЗ "О прокуратуре РФ" следует, что принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и носит дискреционный характер, применяется прокурором по своему усмотрению, основанному на исследовании материалов проверки.

Факт направления требования о предоставлении документов был обоснован потребностью получения информации, необходимой для исполнения возложенных на прокуратуру задач и функций.

Доказательств того, что оспариваемое требование прокуратуры не связано с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, не обусловлено целями осуществления надзора за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств и не относится к предмету такого надзора, что прокурором запрашиваются сведения, которые он не вправе требовать согласно пункту 2.3 статьи 6 ФЗ «О прокуратуре», что направление требования нарушает права и интересы административного истца, не представлено.

При этом на основании положений ст. 178, ч. 8 ст. 226 КАС РФ, а также с учетом правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии у прокуратуры законных оснований для направления Совету Депутатов на основании статей 6 и 22 ФЗ «О прокуратуре» требования от 28.05.2020 г. о предоставлении информации, в связи с необходимостью осуществления на систематической основе надзорных полномочий в рассматриваемой сфере правоотношений.

Вместе с тем, судом установлено, что при направлении требования об истребовании документов, прокуратурой были нарушены установленные законодательством сроки, поскольку в силу ч.2 ст. 6 ФЗ «О прокуратуре» статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки.

Однако само по себе установление срока предоставления документов, не отвечающего требованиям ч.2 ст. 6 ФЗ «О прокуратуре», в рассматриваемом случае нарушения прав и законных интересов заявителя не повлекло, поскольку каких-либо документов по запросу прокуратуры административным истцом до настоящего времени не предоставлялось, а сам факт направления запроса о предоставлении документов, который в конечном итоге не был исполнен административным истцом, не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области.

Приведенные административным истцом в обоснование административного иска обстоятельства, оцениваемые применительно к нормам материального и процессуального закона, регулирующим рассматриваемые правоотношения, не свидетельствуют о нарушении прав административного истца, поскольку обстоятельств, которые бы свидетельствовали о том, что Волховским городским прокурором нарушены права и свободы административного истца, созданы препятствия к осуществлению его прав и свобод не установлено. Совокупность таких условий как несоответствие оспариваемых действий требованиям закона и нарушение этими действиями прав и свобод заявителя в данном случае отсутствует.

По смыслу закона необходимым условием для признания действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление нарушений прав и интересов истца оспариваемым действием (бездействием), и бремя доказывания данного обстоятельства лежит на истце.

Между тем таких доказательств со стороны административного ответчика суду не представлено.

Суд также учитывает, что административное процессуальное законодательство не содержит в себе института установления юридически значимого факта, которым по своей природе является решение суда о признании бездействия (действия или решения) незаконным в условиях, когда отсутствует способ восстановления прав.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности по правилам ст. 84 КАС РФ и проанализировав доводы административного иска применительно к требованиям законодательства о прокуратуре, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административных исковых требований о признании незаконными действий Волховского городского прокурора, выражающихся в проведении им с нарушением законодательства проверки неэффективности расходования Советом депутатов Волховского муниципального района бюджетных средств, в т.ч. нарушение порядка истребования документов при проведении проверки.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административных исковых требований Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области к Волховскому городскому прокурору Исаковскому В.В., Волховской городской прокуратуре, Прокуратуре Ленинградской области о признании незаконными действий Волховского городского прокурора отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ленинградский областной суд через Волховский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 31 декабря 2020 года.

Судья: подпись Е.А.Назарова