Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не подготовке предложения о создании охранных зон памятников природы «Нижневолховский» и «Староладожский» на территории Волховского района Ленинградской области и об установлении их границ, обязании устранить допущенное нарушение прав,

УСТАНОВИЛ:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился с вышеуказанным административным иском к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области, указав в обоснование заявленных требований, что Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратурой по поручению прокуратуры Ленинградской области проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, в ходе которой установлено, что до настоящего времени в Ленинградской области не установлены охранные зоны особо охраняемых территорий регионального значения.

Из подпункта «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует, что вопросы природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В нарушение требований ст.2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", пунктов 19, 21 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года N 138, пунктов 2.1., 3.1. Положения о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 31.07.2014 № 341, до настоящего времени не установлены охранные зоны памятников природы «Нижневолховский» и «Староладожский» расположенных в Волховском районе Ленинградской области. Отсутствие установленных охранных зон особо охраняемых территорий регионального значения создает угрозу неблагоприятных антропогенных воздействий на национальные парки и памятники природы и на прилегающие к ним участки, тем самым создавая угрозу благоприятной окружающей среде и нарушая права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Руководствуясь вышеизложенным, прокурор в порядке ст. 39 КАС просит суд:

- признать незаконным бездействие Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, выразившееся в не подготовке предложения о создании охранных зон памятников природы «Нижневолховский» и «Староладожский» на территории Волховского района Ленинградской области и об установлении их границ;

- возложить на Комитет по природным ресурсам Ленинградской области обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу подготовить предложение о создании охранных зон памятников природы «Нижневолховский» и «Староладожский» на территории Волховского района Ленинградской области и об установлении их границ, после чего передать их в Правительство Ленинградской области.

Протокольным определением от 28 октября 2021 г. в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, администрация Староладожское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области

Протокольным определением от 25 ноября 2021 г. в качестве заинтересованного лица привлечено Правительство Ленинградской области. Протокольным определением от 22 декабря 2021 г. в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Иссадского сельского поселения Волховского муниципального района Ленинградской области. Протокольным определением от 14 января 2022 года в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Волховского муницпального района Ленинградской области.

В судебном заседании помощник Волховского городского прокурора Супрунов Э.С. заявленные требования поддержал, просил удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица – администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Краснова Л.С. полагала требования прокурора законными и обоснованными.

Административный ответчик Комитет по природным ресурсам Ленинградской области своего представителя в судебное заседание не направил, ходатайство об очередном отложении судебного заседания было оставлено судом без удовлетворения

Из отзыва, представленного административным ответчиком и дополнений к нему (л.д. 40-43, 78-80), ранее следует, что Комитет с заявленными требованиями не согласен, просит в иске отказать, поскольку до настоящего времени Положение об охранных зонах ООПТ Правительством Российской Федерации не утверждено. Правила, на которые ссылается административный истец, не являются положением об охранных зонах ООПТ, в том числе по своему составу не соответствуют требованиям п. 1 ст.106 Земельного кодекса РФ. Кроме того, возложение обязанности по созданию охранных зон ООПТ до утверждения Правительством Российской Федерации Положения об охранных зонах ООПТ, соответствующего требованиям Земельного кодекса Российской Федерации и подлежащего применению с 01.01.2022, может привести к нарушению прав собственников (пользователей) земельных участков, прилегающих к границам территорий памятников природы и природных парков. Решение о необходимости охранной зоны для памятников природы, созданных до 2013, принималось уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации исключительно от характера антропогенной нагрузки и необходимости ее снижения в целях сохранения памятников природы, а обязанность по установлению охранных зон для ООПТ, созданных до 30.12.2013, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ, федеральным законом не была установлена.

Из отзыва Правительства Ленинградской области (л.д. 139-141) следует, что указанное заинтересованное лицо поддерживает доводы, изложенные в возражениях административного ответчика и дополнениях к ним, поскольку памятник природы «Староладожский» создан в 1976 году, то в отношении него в соответствии с ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ применению подлежит ранее действовавшее законодательство, в соответствии с которым в случае отсутствия необходимости охранная зона может не устанавливаться.

Администрации муниципальных образований Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, Староладожское сельское поселение Волховского муниципального района, Новоладожского городского поселения Волховского муниципального района Ленинградской области своих представителей в судебное заседание не направили, о дне слушания извещены надлежащим образом.

Также в соответствии с ч. 7 ст. 96 КАС РФ сведения о судебном заседании размещены на официальном сайте Волховского городского суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Согласно ч. 6 ст. 226 КАС РФ неявка в судебное заседание по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, лиц, участвующих в деле и их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Поскольку лица, участвующие в деле, доказательств уважительной причины неявки не представили, их неявка в судебное заседание не препятствует рассмотрению дела, в этой связи суд счел возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании ст. 150 КАС РФ.

Из отзывов, представленных администрациями муниципальных образований Новоладожское городское поселение (л.д. 161-162) и Иссадское сельское поселение (л.д 214) Волховского муниципального района Ленинградской области следует, что они просят в иске отказать по основаниям и доводам, изложенным в позиции административного ответчика.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

На основании ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно ч. 4 ст. 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с п. 1, п. 2 ст. 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (далее - ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") регулируются отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

В соответствии со ст. 25 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального, регионального значения.

Согласно п. 2, п. 3 ст. 26 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 27 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что в соответствии с Постановлением Правительства Ленинградской области № 494 от 26 декабря 1996 г. «О приведении в соответствие с новым природоохранным законодательством РФ существующей сети особо охраняемых природных территорий Ленинградской области» утвержден перечень особо охраняемых природных территорий Ленинградской области, куда вошел памятник природы Староладожский (Волховский район).

Постановлением Правительства Ленинградской области № 553 от 30 декабря 2016 года «О памятнике природы регионального значения «Нижневолховский» природный комплекс лугово-лесных растительных сообществ на берегу реки Волхов объявлен памятником природы регионального значения «Нижневолховский», а территория, занятая им – особо охраняемой территорией регионального значения.

В соответствии с п. 10 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Исходя из пп. «б» п. 11 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с п. 1 ст. 106 Земельного кодекса РФ Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия).

В силу п. 16 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2025 года установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 года Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16.1 - 16.3 настоящей статьи.

Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 N 138 утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон (далее – Правила).

Согласно пункту 19 Правил решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 настоящих Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта (далее - проект решения), а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Органы государственной власти, указанные в пункте 23 настоящих Правил, и орган местного самоуправления рассматривают проект решения и в 30-дневный срок со дня его получения согласовывают его либо представляют в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации мотивированный отказ в его согласовании с приложением замечаний (п. 24 Правил).

В случае представления мотивированного отказа в согласовании высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации дорабатывает проект решения с учетом замечаний и направляет на повторное согласование органам государственной власти, указанным в пункте 23 настоящих Правил, и органу местного самоуправления (п. 26 Правил).

Согласно п. 1 ст. 35 Устава Ленинградской области Правительство Ленинградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области.

В силу п. 1 ст. 39 Устава Ленинградской области в пределах своей компетенции Правительство Ленинградской области принимает правовые акты.

Положения об отраслевых, территориальных и иных органах исполнительной власти утверждает Правительство Ленинградской области, если иное не предусмотрено федеральными законами (ч. 5 ст. 40 Устава Ленинградской области).

Постановлением Правительства Ленинградской области от 31.07.2014 № 341 утверждено Положение о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ленинградской области, согласно п. 1.1, п. 1.2 которого Комитет по природным ресурсам Ленинградской области (далее - Комитет) является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий и функций Ленинградской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, лесных отношений, отношений недропользования по участкам недр, распоряжение которыми относится к компетенции Ленинградской области, водных отношений, отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, охраны атмосферного воздуха, а также обеспечения радиационной безопасности, экологической экспертизы, безопасности гидротехнических сооружений, использования атомной энергии.

Комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Ленинградской области, областными законами, иными правовыми актами Ленинградской области, а также настоящим Положением.

Согласно п. 2.1 вышеуказанного Положения в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды Комитет осуществляет управление в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

К функциям Комитета по природным ресурсам отнесена разработка проектов областных законов и иных правовых актов Ленинградской области по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета (п. 3.1 Положения о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области).

Как установлено судом и не оспаривалось административным ответчиком в нарушение вышеприведенных норм закона меры по подготовке предложений о создании охранных зон памятников природы «Нижневолховский» и «Староладожский» на территории Волховского района Ленинградской области и об установлении их границ Комитетом по природным ресурсам Ленинградской области не принимались.

По данному факту Ленинградским межрайонным природоохранным прокурором в адрес председателя Комитета по природным ресурсам Ленинградской области было внесено представление об устранении нарушений законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Комитета по природным ресурсам Ленинградской области исх. № ****** от 13.08.2021 г. (л.д. 22-23).

Из ответа на данное представление от 10.09.2021 года № ****** (л.д. 9-10) Комитета по природным ресурсам следует, что последним не принято мер, направленных на создание охранных зоны особо охраняемых природных территорий регионального значения – памятники природы «Нижневолховский» и Староладожский, поскольку создание охранных зон ООПТ в силу закона до 30.12.2013 г. обязательным не являлось.

Проанализировав доводы административного ответчика о праве на принятие либо непринятие решения об установлении охранных зон, суд приходит к следующему.

Действительно положениями ранее действующей редакции ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривалось, что в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Вместе с тем указанная норма утратила силу с введением в действие Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в ч. 10 ст. 1 которого закреплено, что для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается Правительством Российской Федерации.

При это согласно из ч. 3 ст. 10 вышеуказанного закона следует, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Изложенное свидетельствует о том, что с 2013 года законодательно закреплена обязанность органов исполнительной власти субъекта РФ по установлению охранной зоны памятников природы регионального значения, если такие охранные зоны не были созданы.

Иные возражения административного ответчика сводятся к анализу правовых норм и не опровергают установленных судом обстоятельств по делу.

В соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации соблюдение и защита права каждого на благоприятную окружающую среду – обязанность государства.

Согласно положениям ст.ст. 17, 18 Конституции Российской Федерации в России признаются и гарантируются права и свободы человека. Основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Права и свободы человека являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание, применение законов и обеспечиваются правосудием.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам ст. ст. 60, 61, 70, 84 КАС РФ, суд приходит к выводу об обоснованности исковых требований, поскольку бездействие Комитета по природным ресурсам нарушает право лиц, постоянно или временно пребывающих на особо охраняемых природных территориях (неопределенного круга лиц), на благоприятную окружающую среду, гарантированное ст. 42 Конституции Российской Федерации, поскольку отсутствие охранной зоны особо охраняемых природных территорий регионального значения способствует неблагоприятным антропогенным воздействиям на таковые.

На основании ч. 3 ст. 227 КАС РФ суд устанавливает срок для исполнения решения суда. Срок, заявленный прокурором, суд находит разумным и достаточным для совершения административным ответчиком действий по принятию мер для исполнения возложенной судом обязанности.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, выразившееся в не подготовке предложения о создании охранных зон памятников природы «Нижневолховский» и «Староладожский» на территории Волховского района Ленинградской области и об установлении их границ.

Возложить на Комитет по природным ресурсам Ленинградской области обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу подготовить предложения о создании охранных зон памятников природы «Нижневолховский» и «Староладожский» на территории Волховского района Ленинградской области и об установлении их границ, после чего передать их в Правительство Ленинградской области.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ленинградский областной суд через Волховский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 16 февраля 2022 года.

Судья: подпись Е.А.Назарова