Гражданский кодекс часть 1

с участием помощника прокурора Пинежского района Архангельской области Бартош О.Ф., действующей по поручению Архангельского межрайонного природоохранного прокурора,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Архангельского межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц к министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области о признании бездействия по реализации полномочий в сфере проведения лесоустройства незаконным и возложении обязанности провести лесоустройство на территории Сурского лесничества в течении 2 лет 4 месяцев,

у с т а н о в и л:

Архангельский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц с указанным административным исковым заявлением к министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области. В обоснование иска указал, что по результатам проверки исполнения министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее - министерство) лесного законодательства выявлены нарушения, в части порядка и сроков проведения лесоустроительных работ на территории Сурского лесничества. Площадь Сурского лесничества составляет 798 000 га. Леса лесничества расположены в юго-восточной части Пинежского административного района Архангельской области. Лесоустроительные работы на территории лесничества не проводились министерством более 25 лет. До настоящего времени используются материалы лесоустройства 1991 года. Сославшись на ч.ч. 1, 2 ст. 214 ГК РФ, 19 Лесного кодекса РФ указал, что непроведение своевременного лесоустройства является нарушением интересов государства ввиду того, что леса в Российской Федерации являются одним из важнейших видов природных ресурсов и играют одну из ведущих ролей в развитии экономики, улучшении и защите окружающей среды, повышении благосостояния населяющих ее народов. Леса оказывают большое влияние на состояние природной среды и являются основным источником удовлетворения потребностей в древесине Российской Федерации. В целях научно обоснованного, рационального ведения в них лесного хозяйства и лесопользования проводится лесоустройство. Государственное управление в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов на территории Российской Федерации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченными государственными управления лесным хозяйством, в систему которых входит государственный орган управления лесным хозяйством Российской Федерации и местные подразделения-лесхозы и лесничества. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Положениями статьи 83 пункта 6 Лесного кодекса РФ регламентировано, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий по осуществлению на землях лесного фонда лесоустройства. В силу Постановления Правительства Архангельской области от 04.03.2014 № 92-пп «Об утверждении Положения о министерстве природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области», а именно п. 12 ст. 8, п. 8 ст. 10, Министерство уполномочено на проведение на землях лесного фонда лесоустройства. В соответствии со ст. 67 Лесного кодекса РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в части 3 ст. 23 Лесного кодекса РФ. Правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с п. 10 Приказа Минприроды России от 29.03.2018 № 122 «Об утверждении Лесоустроительной инструкции» лесничества и лесопарки являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, которые располагаются на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, и землях особо охраняемых природных территорий. Пунктами 31, 116 Приказа Минприроды России от 29.03.2018 № 122 регламентировано, что проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется, одновременно с таксацией лесов или по результатам таксации лесов, сроки которой составляют от 10 до 15 лет в зависимости от таксационного разряда. Министерством в нарушение вышеуказанных положений закона лесоустроительные работы в Сурском лесничестве не проводились более 25 лет, что затрудняет работу лесничества ввиду того, что материалы лесоустройства в настоящее время не актуальны. В связи с отсутствием лесоустроительных работ невозможно создание проектов освоения лесов в соответствии с приказом Рослесхоза от 29.02.2012 № 69. Вместе с тем в проектах освоения лесов содержатся сведения о разрешенных видах и проектируемых объемах использования лесов, мероприятиях по охране, защите и воспроизводству лесов, по созданию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, по охране объектов животного мира и водных объектов. Также к мероприятиям по охране и защите леса относятся мероприятия по обеспечению санитарной безопасности, уход за лесами и меры пожарной безопасности в лесах. Таким образом, несоблюдение требований закона министерством затрудняет осуществление контроля за территориями лесных участков, расположенными на землях лесного фонда, способствует риску возникновения лесных пожаров, а также риску нарушений природоохранного и экологического законодательств, в связи с невозможностью достоверной оценки комплекса воздействующих факторов и анализа эффективности выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Лишенные охраны и ухода, повреждаемое пожарами, незаконными рубками, лесонасаждения постепенно теряют свое функциональное назначение, что отражается на экологии, поскольку земельные участки, занятые лесонасаждениями, являются частью окружающей природы, элементом экосистемы. Проведение лесоустройства необходимо не только в отношении свободных лесных участков, но и лесных участков, находящихся в аренде, с целью исключения фактов нерационального использования лесов и организации контроля на вверенной территории. Неисполнение министерством возложенных обязанностей приводит к нарушению прав и законных интересов государства и неопределенного круга лиц, жителей Архангельской области, а также граждан Российской Федерации и иных лиц на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. На основании п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона № 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре в Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. В связи с изложенным, руководствуясь ст.ст. 39, 124, 125 КАС РФ, просит признать бездействие административного ответчика по реализации полномочий в сфере проведения лесоустройства на территории Сурского лесничества незаконным и обязать министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области провести лесоустройство с соблюдением требований приказа Минприроды России от 29.03.2018 № 122 на территории Карпогорского лесничества, в течение 2 лет 4 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Определением суда от 19 мая 2020 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Федеральное агентство лесного хозяйства и прокуратура Архангельской области.

Представитель административного истца - Архангельского межрайонного природоохранного прокурора помощник прокурора Пинежского района Архангельской области Бартош О.Ф., действующая по поручению административного истца, в судебном заседании исковые требования поддержала по основаниям, изложенным в иске. Указала, что в административном исковом заявлении не содержится требований к министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области о финансировании работ по лесоустройству, в связи с чем доводы о порядке финансирования работ не содержат оснований для отказа в иске. Срок 2 года 4 месяца является достаточным при активном исполнении решения суда, при этом 2 года – срок для проведения работ по таксации, 4 месяца - срок для исполнения требований Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», так как работы и услуги по лесоустройству осуществляются на основе государственного контракта.

Представитель административного ответчика министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, представители заинтересованных лиц - Федерального агентства лесного хозяйства, прокуратуры Архангельской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Ответчик - министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области направило в суд отзыв, в котором указало, что с заявленными исковыми требованиями прокурора не согласно. Указало, что согласно пункту 7 части 1 статьи 83 ЛК РФ к полномочиям министерства относятся три из пяти компонентов лесоустройства, а именно закрепление на местности местоположения границ, таксация и проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Обязательные для соблюдения сроки проведения лесоустройства положениям Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Рослесхоза от 29 марта 2018 года № 122, установлены лишь для таксации и проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а не для всех компонентов лесоустройства. На основании подпункта 6 пункта 1 статьи 83 ЛК РФ полномочия на проведение на землях лесного фонда лесоустройства являются переданными от Российской Федерации к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу пункта 3 статьи 83 ЛК РФ средства на осуществление переданных полномочий в области лесных отношений предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Министерство готово выполнять, переданные ему полномочия и выполняет их в полном объеме, при условии обеспеченности таких полномочий федеральными бюджетными средствами. На текущий момент субвенции из федерального бюджета на проведение лесоустройства на территории Сурского лесничества не выделены. Частью 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Пунктом 2 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из бюджета Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (утверждены Постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 № 837) предусмотрено, что субвенции на проведение лесоустройства на землях лесного фонда предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Рослесхозу на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 4 статьи 83 ЛК РФ субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов для осуществления переданных полномочий, распределяются исходя из площади лесов, интенсивности их использования, количества проживающего населения, показателей пожарной опасности лесов. Решение о выделении субвенций всецело зависит от объективных характеристик лесного фонда и воли Рослесхоза, на которые министерство не имеет возможности повлиять. Уточнение о проведении лесоустройства за счет средств федерального бюджета позволит министерству избежать наложения штрафов за неисполнение судебного решения, вплоть до момента, когда субвенции из федерального бюджета на цели лесоустройства в соответствующем лесничестве, наконец, будут предоставлены. Указало, что министерством приняты исчерпывающие меры для получения из федерального бюджета субвенций на цели проведения лесоустройства в лесах Архангельской области, в том числе на территории Сурского лесничества. Суммы, выделяемые Рослесхозом на цели лесоустройства совершенно недостаточны для своевременного исполнения судебных решений. Средств хватает на покрытие менее чем 10% от реальной потребности. За последние годы суммы субвенций на цели лесоустройства составили: 2015 год - план.: 50 млн.руб., факт.: 56,1 млн.руб.; 2016 год - план.: 52,5 млн.руб., факт.: 52,5 млн.руб.; 2017 год - план.: 47,7 млн.руб., факт.: 47,7 млн.руб.; 2018 год - план.: 58,3 млн.руб., факт.: 57,9 млн.руб.; 2019 год - план.: 62,9 млн.руб., факт.: 62,9 млн.руб.; 2020 год - план.: 56,9 млн.руб., факт.: период не истек. Исходя из имеющихся средств, министерство ежегодно проводит лесоустройство в одном или двух лесничествах Архангельской области. В 2018 году средства субвенций направлены на лесоустройство части Вельского и Северодвинского лесничеств (извещение о закупке №***). В 2019 году средства субвенций направлены на лесоустройство оставшейся части Вельского лесничества (извещение о закупке №***). В отношении министерства имеется 10 неисполненных решений суда с пропущенным сроком исполнения, предметом которых является лесоустройство (№***-ИП, №***-ИП, №***-ИП, №***-ИП, №***-ИП, №***-ИП, №***-ИП,№***-ИП, №***-ИП, №***-ИП). Также в отношении министерства имеется 6 решений суда об обязании провести лесоустройство, срок исполнения по которым еще не наступил. Общая стоимость работ во исполнение всех судебных решений составляет не менее 1,5 млрд.руб. При существующем объеме субвенций, своевременное проведение лесоустройства невозможно. Министерство, в целях исполнения решения суда регулярно обращается в Рослесхоз и Минприроды России с просьбами выделить необходимые средства для проведения лесоустройства во исполнение судебных решений. Считает, что признание министерства виновным в сложившейся ситуации, возложение, каких-либо дополнительных обязанностей и установление сроков для исполнения решения суда на основании этого, было бы несправедливым и незаконным. Такой подход основывается на принципе виновной ответственности, который закреплен законодательно в части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Его применение к настоящему разбирательству возможно на основании пункта 4 статьи 2 и пункта 6 статьи 12 КАС РФ, которыми предусмотрено, что в случае отсутствия норм процессуального или материального права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм права разрешает административное дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права). Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Данная норма постулирует невиновность в нарушении обязательств (невыполнении полномочий) при проявлении лицом должной осмотрительности и принятии исчерпывающих мер для исполнения должного в сложившихся условиях. Аналогичная по смыслу норма содержится и в статье 401 ГК РФ: лицо, не исполнившее обязательства, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства. В п. 75 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 разъяснено, что отсутствие у органа государственной власти, необходимых средств для выполнения требований исполнительного документа само по себе не является основанием для освобождения от уплаты исполнительского сбора, если должник не принимал все меры с целью надлежащего исполнения этих требований. Согласно п. 7 Постановления Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 № 13-П по смыслу статей 49, 50, 52-54 и 64 Конституции Российской Федерации, наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения это один из принципов юридической ответственности. Министерство, предприняв все возможное в сложившихся условиях, не несет ответственности за не проведение лесоустройства на территории Сурского лесничества. Указывает на то, что обязание министерства исполнить что-либо в отсутствие надлежащего финансирования лишено практического смысла, поскольку такое решение не будет исполнено. Считает, что обязанность министерства провести лесоустройство не безусловна, она напрямую увязана с наличием или отсутствием субвенций на эти цели. Считает неправомерным, что иски прокуратуры предъявляются не к Рослесхозу или Минфину РФ, а к министерству, полностью исполняющему свои обязанности в данной сфере в рамках доводимых средств. Просит в удовлетворении требований административного иска отказать в полном объеме.

Заинтересованное лицо - федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) также представило в суд отзыв, в котором пояснило, что в соответствии со статьей 68 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. В соответствии с пунктом 32 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Минприроды России от 29.03.2018 №122 (далее - Лесоустроительная инструкция), таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ, полевых работ и составления лесоустроительной документации. Выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству осуществляются в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации. Органы государственной власти или органы местного самоуправления осуществляют закупки работ, услуг по лесоустройству в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 2 статьи 70 Лесного кодекса Российской Федерации). Работы и услуги по лесоустройству осуществляются на основании государственного контракта, заключенного по результатам конкурсных процедур в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе). Планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения планов-графиков. Закупки, не предусмотренные планами- графиками, не могут быть осуществлены. Планы-графики при необходимости подлежат изменению. Внесение изменений осуществляется в соответствии с частью 9 статьи 16 Закона о контрактной системе. Преимущественно используемыми способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Законом о контрактной системе являются конкурсы и аукционы. В процессе подготовки к проведению закупки заказчику необходимо разработать документацию, в том числе техническое задание и обоснование начальной (максимальной) цены контракта. Срок проведения открытого конкурса может составлять более 50 дней. Срок проведения электронного аукциона может составлять более 20 дней. Согласно разделу X Лесоустроительной инструкции Заказчик работ в присутствии Исполнителя работ осуществляет проверку качества работ по таксации лесов и проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и приемку выполненных работ. Поскольку работы по лесоустройству осуществляются за счет средств соответствующего бюджета, выделение дополнительного финансирования может потребовать значительных временных затрат. Считает, что реализовать лесоустроительные работы в указанные прокурором в административном исковом заявлении сроки, невозможно. Согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.2010 № 736, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Федеральное агентство лесного хозяйства на основании Положения осуществляет, в частности, следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции (пункт 5.4.17 Положения); оценку эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий, подготовку при необходимости представления об изъятии с 1 января следующего года соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5.4.19(1) Положения); осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций (пункт 5.17 Положения); осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности Рослесхоза, если такие функции предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления отдельных полномочий в области лесных отношений, в том числе проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации. Средства на осуществление полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации). Субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, численности проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации). Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации). Аналогичное положение содержит и статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и (или) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны содержать положения, определяющие порядок определения общего объема субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации или из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения общего объема таких субвенций. Общий объем таких субвенций должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления переданных полномочий. Общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Согласно пункту 2 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 №837 (далее - Правила), субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Рослесхоз доводит до субъектов Российской Федерации в области лесных отношений субвенции на переданные полномочия в области лесных отношений в том размере, в котором он установлен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В соответствии с частью 2 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. В соответствии с частью 4 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике. Распределение между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета осуществляется согласно Методике распределения между субъектами РФ субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий РФ в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 № 838 (далее - Методика). Исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в Методике заложен расчет субвенций по субъектам Российской Федерации с учетом конкретных показателей каждого субъекта РФ исходя из площади эксплуатационных и защитных лесов на территории субъекта Российской Федерации (в гектарах); площади нелесных земель лесного фонда, входящих в состав эксплуатационных и защитных лесов (в гектарах); площади лесных участков эксплуатационных и защитных лесов, переданных в аренду, за исключением площадей нелесных земель (в гектарах); площади входящих в состав защитных лесов лесотундровых зон, за исключением площадей нелесных земель (в гектарах); расходов на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лестных отношений (за исключением расходов на осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров, а также расходов на содержание и обеспечение деятельности указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов с учетом интенсивности их использования (в рублях), определяемых Федеральным агентством лесного хозяйства в порядке, устанавливаемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации; расходов на содержание и обеспечение деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов на территории субъекта Российской Федерации (в рублях), определяемых Федеральным агентством лесного хозяйства в порядке, устанавливаемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Из данной Методики следует, что расчет субвенций по каждому субъекту Российской Федерации не предполагает определение конкретных мероприятий, а определяет объем финансирования в целом по субъекту Российской Федерации с учетом перечисленных параметров. Средства субвенций из федерального бюджета на исполнение переданных полномочий в области лесных отношений предоставляются субъектам Российской Федерации в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации на весь комплекс переданных полномочий и ежегодно утверждаются в разрезе субъектов Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В случае недостаточности средств в соответствии с пунктом 7.4 Правил субъекты Российской Федерации имеют право обратиться в Рослесхоз о выделении дополнительного финансирования из нераспределенного резерва средств субвенций. Следует учитывать, что средства нераспределенного резерва предназначены для оказания помощи субъектам Российской Федерации в финансировании расходов текущего периода. При исчерпании средств из нераспределенного резерва средств субвенций, выделение субъектам дополнительного финансирования Рослесхозом не будет представляться возможным, поскольку Рослесхоз осуществляет распределение финансирования между субъектами РФ только в рамках доведенных средств. Отмечает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Просит в удовлетворении иска отказать, дело рассмотреть в отсутствие представителя Рослесхоза.

С учетом мнения сторон и положений статей 152,154 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом принято решение о рассмотрении дела в отсутствие представителей административного ответчика министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, заинтересованных лиц - Федерального агентства лесного хозяйства и прокуратуры Архангельской области.

Заслушав помощника прокурора Бартош О.Ф., исследовав материалы административного дела, суд пришел к следующему.

На основании ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с п. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 3); лесное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт «к» части 1; статья 76, часть 2).

Лесной фонд, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения международных обязательств, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (Постановления от 9 января 1998 года № 1-П и от 7 июня 2000 года № 10-П; Определения от 27 июня 2000 года № 92-О и от 3 февраля 2010 года № 238-О-О).

По смыслу приведенных конституционных положений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с провозглашенной в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия и процветания России и исходя из ответственности перед нынешним и будущим поколениями и во исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58 Конституции Российской Федерации), правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности.

В соответствии со ст. 1 Лесного кодекса Российской Федерации, определяющей основные принципы лесного законодательства, одним из основных принципов лесного законодательства является устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов; обеспечение охраны и защиты лесов.

Частью 1 ст. 19 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ.

Как следует из п. 7 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, предусмотренные пунктами 3-5 ч. 1 ст. 68 Лесного кодекса Российской Федерации, а именно: закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксация лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

В силу п. 1 Положения о министерстве природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 4 марта 2014 года № 92-пп (далее – Положение), министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере лесных отношений.

В соответствии с пп. 8 п. 10 указанного Положения осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации, а также проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, возложено на министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области.

Согласно ст. ст. 67, 68 ЛК РФ на территориях лесничеств в обязательном порядке проводится лесоустройство, которое включает в себя таксацию лесных участков. Из ст. 69.1 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что таксация лесов проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов. При таксации лесов, проводимой в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, диаметра, высоты и объема древесины, лесорастительных условий, состояния естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других характеристик лесных ресурсов.

Таким образом, доказательствами, подтверждающими отнесение земельных участков к землям лесного фонда, помимо свидетельства о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, является информация в виде выписок из таксационных описаний, копий лесоустроительных планшетов, планов лесных насаждений, карт-схем лесничеств, являющихся первичными источниками информации об отнесении земельного участка к землям лесного фонда.

На основании положений ст. 69.2 Лесного кодекса Российской Федерации при проектировании мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляется определение видов и объемов соответствующих мероприятий, составляются ведомости планируемых мероприятий по соответствующим лесничествам (лесопаркам), участковым лесничествам, лесным кварталам, лесотаксационным выделам.

Правила проведения лесоустройства, в том числе требования к проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 2 ст. 67, ч. 3 ст. 69.2 Лесного кодекса Российской Федерации).

Приказом Минприроды России от 29 марта 2018 г. № 122, зарегистрированным в Минюсте России 20.04.2018, регистрационный №***, утверждена Лесоустроительная инструкция, которой определяются правила проведения лесоустройства в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, содержащие требования к составу, методам, способам и точности проведения лесоустройства в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, а также на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.

В соответствии с п. 10 Лесоустроительной инструкции лесничества и лесопарки являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, которые располагаются на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, и землях особо охраняемых природных территорий

Согласно п.п. 31, 116 Лесоустроительной инструкции проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется для лесотаксационных выделов одновременно с наземной таксацией лесов, сроки для которой составляют от 10 до 15 лет в зависимости от таксационного разряда, на основе оценки комплекса воздействующих факторов и анализа эффективности выполнения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

В соответствии с п. 10 Приказа Минприроды России от 27.02.2017 № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» разработка лесохозяйственных регламентов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации. Положения Лесохозяйственного регламента распространяются на неопределенный круг лиц, рассчитаны на неоднократное применение, следовательно, данный правовой акт носит нормативный характер.

Учитывая, что Правительством Российской Федерации, в том числе в утвержденной Постановлением от 15.04.2014 № 318 Государственной программе «Развитие лесного хозяйства», в качестве приоритетного и первоочередного направления указаны мероприятия по охране лесов, то для проектирования таких мероприятий необходимы актуальные сведения, в том числе полученные по результатам таксакции лесов.

Административным истцом – Архангельским межрайонным природоохранным прокурором проведена проверка на предмет исполнения административным ответчиком лесного законодательства, в результатам проверки выявлены нарушения в части порядка и сроков проведения лесоустроительных работ на территории Сурского лесничества, что подтверждается копиями материалов надзорного производства и административным ответчиком не оспаривается. Площадь Сурского лесничества составляет 798 054 га. Леса лесничества расположены в юго-восточной части Пинежского района Архангельской области, Лесоустроительные работы на территории Сурского лесничества не проводились министерством более 25 лет. До настоящего времени используются материалы лесоустройства 1991 г.

Доказательств обратного, вопреки требованиям ст.62 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, административным ответчиком суду не представлено.

Таким образом, лесоустройство на землях Сурского лесничества не проводилось более 25 лет, что отрицательно сказывается на рациональном ведении лесного хозяйства и лесопользовании. Отсутствие полной достоверной информации о состоянии лесного фонда затрудняет проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, необходимых на конкретной территории.

Прокурором заявлены требования о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в непринятии мер по исполнению требований лесного законодательства, в части порядка и сроков проведения лесоустроительных работ на территории Сурского лесничества, т.е. указывается на неисполнение министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области императивных норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Как следует из ответа министра природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 04.09.2019, необходимость проведения лесоустроительных работ на территории лесничеств Архангельской области имеется, вместе с тем без выделения соответствующих средств из федерального бюджета решить данную проблему не представляется возможным, о чем Архангельская область неоднократно информировала федеральный центр.

Обстоятельства, установленные в ходе проверки, ответчиком не оспаривались и не опровергаются в ходе рассмотрения административного дела.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что административным ответчиком допущено бездействие, выразившееся в неисполнении требований законодательства в сфере проведения лесоустройства, что нарушает права и законные интересы государства и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, создает угрозу сохранности лесов и особо охраняемой природной территории, поскольку невыполнение предусмотренных законодательством Российской Федерации обязанностей по отношению к лесам, создает реальную угрозу потери леса как места отдыха и естественной защиты от загрязнения окружающей среды, является нарушением прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, поскольку препятствует надлежащему использованию и охране указанных лесов вследствие отсутствия мероприятий по лесоустройству в виде их охраны, защиты и таксации.

При таких обстоятельствах административные исковые требования Архангельского межрайонного природоохранного прокурора подлежат удовлетворению.

При этом суд считает несостоятельными доводы административного ответчика о невозможности проведения министерством всего комплекса мероприятий по лесоустройству, в том числе, мероприятий, не относящихся к полномочиям административного ответчика, поскольку суд возлагает на министерство обязанности провести работы по лесоустройству только в пределах возложенных на него полномочий. При этом отсутствие указания на конкретные действия, которые должен совершить административный ответчик, обусловлено предметом заявленных требований, избранным прокурором способом защиты, а также положениями закона, устанавливающего обязанность по проведению лесоустройства. Конкретный же перечень действий и мероприятий, подлежащих совершению в целях исполнения возложенной обязанности, ответчик вправе определить самостоятельно, руководствуясь законом и подзаконными актами регулирующими порядок проведения работ по лесоустройству.

Доводы административного ответчика о недостаточном финансировании судом также отклоняются, поскольку указанные обстоятельства не являются основанием для освобождения административного ответчика от исполнения предусмотренных законом обязанностей в сфере лесоустройства в пределах переданных органам субъекта полномочий.

В то же время в силу ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации проведение на землях лесного фонда лесоустройства относится к числу полномочий в области лесных отношений, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации и осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Таким образом, обязанность провести мероприятия по лесоустройству может быть возложена на министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области только в пределах средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета.

В соответствии с положениями ст.178 КАС РФ при принятии судом решения, при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения.

Как установлено п.32 Лесоустроительной инструкции таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ и составления лесоустроительной документации.

Работы и услуги по лесоустройству осуществляются на основании государственного контракта, заключенного по результатам конкурсных процедур в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Преимущественно используемыми способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с названным Законом являются конкурсы и аукционы. В процессе подготовки к проведению закупки заказчику необходимо разработать документацию, в том числе техническое задание и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, а также провести процедуру определения исполнителя работ. Заказчик работ в присутствии исполнителя осуществляет проверку качества работ по таксации лесов и проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и приемку выполненных работ.

Учитывая изложенное, суд находит заявленный административным истцом срок для выполнения лесоустройства в Сурском лесничестве, составляющий 2 года 4 месяца после вступления решения суда в законную силу, разумным, соответствующим требованиям Инструкции, позволяющим надлежащим образом выполнить работы по лесоустройству.

Согласно п. 1 ст. 114 КАС РФ судебные расходы, понесенные судом в связи с рассмотрением административного дела, и государственная пошлина, от уплаты которых административный истец был освобожден, в случае удовлетворения административного искового заявления взыскиваются с административного ответчика, не освобожденного от уплаты судебных расходов. В этом случае взысканные суммы зачисляются в доход федерального бюджета.

В силу подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 НК РФ административный ответчик освобождается от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление Архангельского межрайонного природоохранного прокурора в защиту государства и неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать незаконным бездействие министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области по реализации полномочий в сфере проведения лесоустройства на территории Сурского лесничества.

Обязать министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в пределах возложенных на него полномочий в течение двух лет четырех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу провести лесоустройство на территории Сурского лесничества в соответствии с требованиями Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года № 122, за счет средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда путем подачи апелляционной жалобы или преставления через Пинежский районный суд Архангельской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме 17 июня 2020 года.

Судья О.Ю. Жук