Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному искупрокурора города Гуково в интересах неопределенного круга лиц к Гуковской городской Думе о признании незаконным бездействия Гуковской городской Думы по непринятию мер по организации надлежащего внешнего муниципального контроля,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор города Гуково обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что прокуратурой города, в соответствии с заданием прокуратуры Ростовской области от 08.07.2016 №, проведена проверка исполнения бюджетного законодательства в деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «Город Гуково», в ходе которой установлено, что до настоящего времени в муниципальном образовании «Город Гуково» не создан контрольно-счетный орган, что может повлечь нарушение бюджетного законодательства, в том числе нецелевое использование и расходование бюджетных средств.

Исходя из положений п.п. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа, в том числе относится составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение и исполнение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета городского округа.

В соответствии со ст. 38 вышеуказанного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования, порядок организации и деятельности данного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В силу ч. 5 ст. 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) проверка расходов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Федеральный закон от 07.02.2011 № 6 закрепляет общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Создание таких органов в муниципальных образованиях в силу закона является обязательным.

В силу ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом. Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

Устанавливая императивным образом компетенцию контрольно-счетных органов муниципальных образований, федеральное законодательство не предусматривает возможность передачи полномочий контрольно-счетного органа в городском округе контрольно-счетному органу другого уровня.

Таким образом, нормами Федерального закона от 07.02.2011 № 6 контрольно-счетный орган муниципального образования наделен специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает исполнение таких функций каким-либо комитетом представительного органа.

В силу ст.153 БК РФ законодательные (представительные) органы формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

Учитывая, что в ходе реализации муниципальных и государственных программ осуществляется освоение значительного объема бюджетных средств разных уровней бюджетов, осуществление муниципального финансового контроля является необходимым в целях недопущения фактов нецелевого расходования средств бюджетов, своевременного выявления нарушений бюджетного законодательства при расходовании данных средств.

Вместе с тем, контрольно-счетный орган на территории муниципального образования «Город Гуково» не создан, нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности указанного органа Гуковской городской Думой не принят, в Уставе муниципального образования «Город Гуково» указанные нормы также не закреплены.

Отсутствие в муниципальном образовании «Город Гуково» контрольно-счетного органа приводит к отсутствию контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к непроведению экспертизы проектов местного бюджета, к отсутствию информации о ходе исполнения местного бюджета и о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

По факту выявленных нарушений закона в адрес главы г. Гуково - председателя городской Думы внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства. На очередном заседании депутатов Гуковской городской Думы принято коллегиальное решение об отказе в удовлетворении представления прокуратуры города.

Указанное бездействие является существенным, так как по смыслу Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган должен быть независимым, самостоятельным органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль муниципального бюджета. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Отсутствие анализируемого контрольного органа негативно влияет не только на деятельность органов местного самоуправления, но нарушает права и законные интересы граждан муниципального образования «Город Гуково» по осуществлению контроля за использованием бюджетных средств, круг которых не является постоянным, в связи с чем, конкретные лица не могут быть определены и индивидуализированы.

На основании изложенного, административный истец просит суд признать незаконным бездействие Гуковской городской Думы, выразившееся в непринятии мер по организации надлежащего внешнего муниципального контроля. Обязать Гуковскую городскую Думу принять меры по организации надлежащего внешнего муниципального финансового контроля в форме создания контрольно-счетного органа муниципального образования «Город Гуково», отвечающего требованиям Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В судебном заседании помощник прокурора г.Гуково Козинцев М.А. заявленные требования поддержал, мотивируя доводами, аналогичными изложенным в исковом заявлении.

Представитель административного ответчика ФИО1, действующая на основании доверенности, заявленные требования не признала.

Представитель заинтересованного лица – Администрации г. Гуково ФИО2, действующий на основании доверенности, с иском не согласен.

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд пришел к следующему мнению.

Согласно ч. 4 ст. 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как следует из статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

Согласно ст. 23 Устава муниципального образования «Город Гуково» структуру органов местного самоуправления г. Гуково составляют: Гуковская городская Дума, председатель городской Думы- глава города Гуково, Администрация г. Гуково.

В свою очередь Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не разрешает вопросы необходимости существования контрольно-счетного органа муниципального образования, а регламентирует лишь общий порядок образования органов местного самоуправления, в связи с чем, подлежит применению в системной связи с другими нормами федерального законодательства.

Исходя из положений ст. 1, 6, 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль является обязательной частью бюджетного процесса и осуществляется органами финансового контроля в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно ст. 157 БК РФ бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым, в том числе относятся органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами.

Согласно ст. 3 указанного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (ч. 2). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (ч. 4). Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (ч. 11).

Частью 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ определены основные полномочия контрольно-счетного органа, а частью 4 указанной статьи "Федерального закона установлен перечень органов, в отношении которых внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляются.

Как установлено частью 6 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6 полномочия и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с указанным Федеральным законом.

Изложенное свидетельствует о том, что контрольно-счетный орган муниципального образования относится к числу органов внешнего муниципального финансового контроля, которые являются одними из важнейших участников бюджетного процесса, наделенными законодателем широким кругом самостоятельных (не передаваемых) полномочий, организационной и функциональной независимостью, фактическое отсутствие такого органа в структуре органов местного самоуправления влечет невозможность исполнения органами местного самоуправления требований действующего законодательства.

Принцип независимости контрольно-счетных органов включает в себя формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций.

Системное толкование приведенных выше законоположений, направленных на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля, на повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов и являющихся обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации, выступает во взаимосвязи со ст.ст. 3, 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий с учетом принципа приоритета применения мер по предотвращению коррупции.

Довод административного ответчика о том, что создание контрольно-счетного органа является в силу ч. 1 ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в редакции от 27 мая 2014 года) правом, а не обязанностью представительного органа муниципального образования, судом оценивается, как не основанный на нормах действующего законодательства, поскольку обязательность организации внешнего муниципального контроля в форме создания контрольно-счетного органа или путем заключения соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения предполагается с учетом требований ФЗ "О противодействии коррупции" и ч. 2 ст. 264.4 БК РФ.

При таких обстоятельствах суд полагает, что требования прокурора г. Гуково законны и обоснованы и подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск прокурора города Гуково в интересах неопределенного круга лиц к Гуковской городской Думе о признании незаконным бездействия Гуковской городской Думы по непринятию мер по организации надлежащего внешнего муниципального контроля удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Гуковской городской Думы, выразившееся в непринятии мер по организации надлежащего внешнего муниципального контроля. Обязать Гуковскую городскую Думу принять меры по организации надлежащего внешнего муниципального финансового контроля в форме создания контрольно-счетного органа муниципального образования «Город Гуково», отвечающего требованиям Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ростовский областной суд через Гуковский городской суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 29.12.2016.

Судья Н.В. Батура