Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Элиста Республики Калмыкия в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации города Элисты о возложении обязанности принять нормативные правовые акты,

установил:

прокурор города Элиста Республики Калмыкия обратился в суд с указанным административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц, мотивируя тем, что прокуратурой города проведена проверка соблюдения градостроительного законодательства. Согласно п.п.1, 2, 16, 17 ст.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план. В соответствии с п.1, пп.2 п.2 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов. Таким образом, общие нормы подготовки документов территориального планирования и внесения в них изменений установлены федеральным законодательством. В силу п.2 ст. 18 ГрК РФ состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Аналогичная норма закреплена п.2 ст. 12 Закона Республики Калмыкия от 26.12.201 1 N 323-IV-3 "О градостроительной деятельности в Республике Калмыкия" (далее - Закон). Постановлением Администрации города от 21.06.2011 №1330 утверждено Положение о комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки города Элисты (далее - Правила), установлены ее состав, полномочия и регламент работы. К полномочиям Комиссии по подготовке Правил помимо вопросов, связанных с внесением изменений и дополнений в Правила, относятся: рассмотрение заявок и предоставление разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, проведение публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, подготовка заключений по результатам публичных слушаний, в том числе содержащие предложения о предоставлении специальных согласований и разрешение на отклонение от Правил.

Фактически Комиссия по подготовке ПЗЗ также рассматривает вопросы, связанные с внесением изменений и дополнений в Генеральный план города Элисты, с предоставлением разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, и прочее. Вместе с тем, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения с момента обращения заинтересованных лиц и органов власти до результата рассмотрения (внесения изменений в документы территориального планирования и пр.) не урегулированы. Действующее Положение о комиссии по подготовке Правил содержит лишь нормы о вопросах, отнесенных к ее компетенции, а также регламент ее работы без указания сроков. Таким образом, фактически нормативный правовой акт, устанавливающий состав, порядок подготовки генерального плана города, правил землепользования и застройки города, порядок подготовки изменений и внесения их в такой документ, а также состав, порядок подготовки программ, включающих мероприятия по реализации такого документа, органом местного самоуправления до настоящего времени не утвержден.

В связи с указанным, 19 ноября 2018 г. прокуратурой города в адрес Администрации города Элисты внесено представление. Однако до настоящего времени нормативный правовой акт не разработан, не утвержден, в Положение о комиссии по подготовке Правил изменения не внесены. В то же время отсутствие нормативно-правового регулирования указанных видов градостроительной деятельности, содержащих сведения о составе, последовательности и сроках выполнения административных процедур, результатах, исчерпывающем перечне необходимых документов, об основаниях для отказа в приеме документов делает непрозрачной и неопределенной процедуру рассмотрения заявлений заинтересованных лиц.

В силу пп. «а» п.3 "Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96), широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Указанные обстоятельства могут привести к нарушению прав и законных интересов неопределенного круга лиц при реализации права на обращение с предложениями о внесении изменений в документы территориального планирования города. Кроме того, отсутствие четкой нормативной регламентации административных процедур, в том числе деятельности комиссии по подготовке правил землепользования и застройки, формирует коррупционные риски в деятельности должностных лиц органов местного самоуправления.

Просит признать бездействие Администрации города Элисты по непринятию мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, устанавливающего состав, порядок подготовки генерального плана города, правил землепользования и застройки города, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки программ, включающих мероприятия по реализации таких документов - незаконным; возложить на администрацию города Элисты обязанность устранить выявленные нарушения в срок до 28 февраля 2020 г., а именно: разработать и утвердить нормативный правовой акт о внесении изменений в Положение о комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки города Элисты, утвержденное Постановлением Администрации города от 21.06.2011 №1330, устанавливающий её полномочия, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения с момента обращения заинтересованных лиц и органов власти.

В судебном заседании помощник прокурора Буринова А.М. поддержала административные исковые требования, настаивала на удовлетворении.

Представитель административного ответчика Администрации г. Элисты Цеденов Б.О. исковые требования признал в полном объеме.

Выслушав прокурора, представителя ответчика, исследовав материалы дела, суд находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Положениями частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ установлено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления городского поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно п.п.1, 2, 16, 17 ст.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

В соответствии с п.1, пп.2 п.2 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с пунктом 2 части 2, пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса РФ изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования могут быть внесены по инициативе заинтересованных физических лиц в порядке, предусмотренном статьями 31-33 этого Кодекса.

В силу пункта 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица могут вносить предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в инициативном порядке либо в случае, если в результате применения правил земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняют вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проведение публичных слушаний (части 5, 7 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ), проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ), проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 и частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса.

Судом установлено, что постановлением Мэрии г. Элисты Республики Калмыкия от 21 июня 2011 г. № 1330 утверждено Положение о комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки города Элисты (далее – Правила), утвержден прилагаемый состав комиссии по подготовке Правил. Положением установлено, что Комиссия по подготовке Правил создана в целях обеспечения применения и реализации Правил землепользования и застройки города Элисты, а также организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в соответствии со ст. 6, 7, 8, 9 Правил Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Правилами землепользования и застройки, настоящим Положением и иными нормативными правовыми актами Элистинского городского Собрания и Мэрии города Элисты. Комиссия является специально созданным постоянно действующим консультативным органом при Мэрии г. Элисты. К полномочиям комиссии относятся: рассмотрение вопросов, связанных с внесением изменений и дополнений в Правила в связи с их несоответствием генеральному плану, схеме территориального планирования Российской Федерации и схеме территориального планирования Республики Калмыкия, а также в соответствии с ч. 3 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ; рассмотрение заявок на предоставление разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства; проведение публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; подготовка для главы Мэрии г. Элисты заключения по результатам публичных слушаний, в том числе содержащие предложения о предоставлении специальных согласований и разрешений на отклонение от Правил; осуществление функций в соответствии с Правилами и иными нормативными правовыми актами Мэрии г. Элисты.

По результатам проверки деятельности Комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки г. Элиста главе Администрации г. Элисты Нохашкиеву О.В. 19.11.2018 г. прокурором г. Элиста вынесено представление об устранении нарушений градостроительного законодательства, в котором указано на то, что полномочия Комиссии по подготовке ПЗЗ шире, чем установлены вышеуказанным положением. Поэтому необходимо привести в соответствие с действующим градостроительным законодательством названный муниципальный правовой акт. Нормативный правовой акт, устанавливающий состав, порядок подготовки генерального плана города, порядок подготовки изменений и внесения их в такой документ, а также состав, порядок подготовки программ, включающих мероприятия по реализации такого документа органом местного самоуправления не утвержден. Не разработаны и не утверждены нормативные правовые акты о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, обязанность по утверждению которых возложены на органы местного самоуправления пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Отсутствие нормативно-правового регулирования указанных видов градостроительной деятельности, содержащих сведения о составе, последовательности и сроках выполнения административных процедур, результатах, исчерпывающем перечне документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, об основаниях для отказа в приеме документов делает непрозрачной процедуру рассмотрения заявлений о предоставлении названных разрешений. Прокурор города Элисты потребовал рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений федерального законодательства, причин и условий, способствующих.

19 ноября 20189 г. Администрацией города прокурору направлен ответ на представление, в котором указано, что представление принято к сведению. В настоящее время Администрацией ведется работа по внесению изменений в Положение о публичных слушаниях, утвержденное решением Элистинского городского Собрания от 31.08.2006 г. №4, в целях приведения данного Положения в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ; также ведется работа в соответствии с ч. 2 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ по разработке Положения о составе, порядке подготовки Генерального плана г. Элисты, порядке подготовки изменений и внесения их в генеральный план, а также составе, порядке подготовки планов реализации генерального плана. Административные регламенты предоставления муниципальных услуг «Предоставление разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» и «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства» находятся в стадии разработки. Проекты данных административных регламентов будут направлены в адрес прокуратуры г. Элисты для изучения и дачи заключения о возможности их принятия.

23 мая 2019 г. Администрацией г. Элисты на имя заместителя прокурора г. Элисты направлен ответ на запрос, в котором сообщено, что разработано «Положение о публичных слушаниях и общественных обсуждениях», утвержденное решением Элистинского городского собрания от 28.02.2019 г. № 17; Состав и положение о Комиссии утверждены постановлением Мэрии г. Элисты от 21.06.2011 г. № 1330 ( с изменениями № 601 от 11.04.2019 г.). В настоящее время подготовлен проект Постановления администрации г. Элисты «О Комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки г. Элисты, Генерального плана г. Элисты и рассмотрению иных вопросов в сфере градостроительной деятельности на территории г. Элисты». Административные регламенты предоставления муниципальных услуг «Предоставление разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» и «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства» находятся в стадии разработки.

19 сентября 2019 г. Администрацией г. Элисты на запрос прокуратуры г. Элисты направлен ответ, в котором сообщили, что в настоящее время проводится работа по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Элисты в части приведения к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540. После проведения вышеуказанных работ по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Элисты, в Положение о публичных слушаниях в городе Элисте будет проведена работа по внесению изменений в части установления сроков рассмотрения обращений заявителей. По вопросу ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности Администрация города Элисты сообщает следующее. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (далее ИСОГД) - организованный в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Администрацией города Элисты эксплуатируется геоинформационная система (далее ГИС) «ИнГЕО», приобретенная в 2013 году. Данная система позволяет работать с картографическими материалами, а также имеет функцию импорта данных Росреестра. Но данный модуль не охватывает полный объем тех данных, которые необходимо вносить в ИСОГД, вследствие этого возникает проблема отсутствия данных при обработке муниципальных услуг. В 2020 г. планируется приобретение новых модулей ИСОГД, а также обновление ГИС «ИнГЕО» либо приобретение новой картрированной системы.

Таким образом, по настоящее время представление прокурора г. Элисты от 19 ноября 2018 г. административным ответчиком в полном объеме не исполнено.

Подобный подход в отсутствие объективных причин ставит субъектов данных правоотношений в различное положение, тем самым свидетельствует о нарушении принципа равенства.

Частью 2 статьи Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Пунктом 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «а») и выборочное изменение объема прав, то есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «в»).

Принимая во внимание приведенные нормы федерального законодательства, следует признать обоснованным административные исковые требования прокурора г. Элиста о признании незаконным бездействия администрации города Элисты по непринятию мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, устанавливающего состав, порядок подготовки генерального плана города, правил землепользования и застройки города, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки программ, включающих мероприятия по реализации таких документов; возложении на администрацию города Элисты обязанности устранить выявленные нарушения, а именно: разработать и утвердить нормативный правовой акт о внесении изменений в Положение о комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки города Элисты, утвержденное Постановлением Администрации города от 21.06.2011 №1330, устанавливающий её полномочия, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения с момента обращения заинтересованных лиц и органов власти.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск прокурора города Элиста Республики Калмыкия в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации города Элисты о возложении обязанности принять нормативные правовые акты удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации города Элисты по непринятию мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, устанавливающего состав, порядок подготовки генерального плана города, правил землепользования и застройки города, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки программ, включающих мероприятия по реализации таких документов.

Обязать Администрацию города Элисты устранить выявленные нарушения в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, а именно: разработать и утвердить нормативный правовой акт о внесении изменений в Положение о комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки города Элисты, утвержденное Постановлением Администрации города от 21.06.2011 №1330, устанавливающий её полномочия, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения с момента обращения заинтересованных лиц и органов власти.

Обязать Администрацию города Элисты сообщить об исполнении решения в Элистинский городской суд и прокурору г.Элисты в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия через Элистинский городской суд Республики Калмыкия в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий: Е.В. Карвенова