Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению и.о.Вологодского транспортного прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры к администрации Кирилловского муниципального района Вологодской области о признании незаконным бездействия в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги,

УСТАНОВИЛ:

И.о.Вологодского транспортного прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры (далее – и.о.Вологодского транспортного прокурора) обратился в суд с административным иском к администрации Кирилловского муниципального района Вологодской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№, (далее – Федеральные правила) и возложении на администрацию района обязанности в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной указанным нормативным актом, и включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Требования мотивированы тем, что в результате проведенной прокуратурой проверки установлено, что административным ответчиком не разработан и не принят административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной пунктом 49 Федеральных правил, указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг, вместе с тем, при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом в целях выполнения авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъема привязных аэростатов, а также посадки (взлета) на расположенных в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, пользователю воздушного пространства в соответствии с пунктом 49 вышеуказанных Федеральных правил дополнительно необходимо получить разрешение органа местного самоуправления такого населенного пункта. Рассмотрение вопроса о выдаче разрешения является муниципальной услугой, оказываемой администрацией района. Внесенное прокурором представление об устранении выявленных нарушений оставлено административным ответчиком без внимания. Полагает, что бездействие административного ответчика нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц на получение указанной муниципальной услуги, создает предпосылки нарушения пользователями воздушного пространства законодательства, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций при выполнении несогласованных с органом местного самоуправления действий, предусмотренных пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства.

Представитель административного истца в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом. Заявлений об отложении дела не представил.

Представитель административного ответчика – администрации Кирилловского муниципального района Смирнова НВ. в судебном заседании заявленные требования не признала, выразив несогласие с административным иском в полном объеме, ссылаясь на то, что действующим законодательством не предусмотрено оказание органом местного самоуправления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства соответствующего разрешения, считает, что такое разрешение подлежит выдаче органом местного самоуправления соответствующего населенного пункта, указал на недопустимость вмешательства суда в деятельность органов местного самоуправления, поскольку такое вмешательство противоречит принципу разделения властей.

Суд, заслушав представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд.

Согласно статье 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В судебном заседании установлено, что прокурором в ходе проведения проверки исполнения органами местного самоуправления требований законодательства в сфере безопасности полетов, основанной на приказе Генерального прокурора Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», ДД.ММ.ГГГГ администрации Кирилловского муниципального района Вологодской области направлен запрос № о предоставлении сведений о поступивших в администрацию района заявлений о выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъема привязных аэростатов, а также посадки (взлета) на расположенных в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, а также о предоставлении сведений о принятых по данным заявлениям решениям, на территории муниципального района нормативных правовых актов, регламентов в данной сфере правоотношений, предоставлении соответствующей муниципальной услуги.

В ответе на данный запрос ДД.ММ.ГГГГ администрацией района указано, что в 2017 году – истекшем периоде 2020 года в администрацию Кирилловского муниципального района, администраций муниципальных образований в составе муниципального района заявлений от граждан и организаций о выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъема привязных аэростатов в воздушное пространство над территорией Кирилловского муниципального района, а также посадки (взлета) на площадки, расположенные в границах района и муниципальных образований, сведения о которых не опубликованы в документах аэроновигационной информации, не поступало. Решения по указанным вопросам не принимались. Нормативно-правовые акты и административные регламенты в указанной сфере правоотношений не принимались.

ДД.ММ.ГГГГ Вологодским транспортным прокурором администрации района внесено представление об устранении нарушений законодательства о безопасности полетов, являющихся предметом оспаривания прокурором в настоящем административном деле.

В ответе на данное представление ДД.ММ.ГГГГ№ административный ответчик указал, что принятие административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешений по использованию воздушного транспорта на территории района является превышением полномочий, поскольку в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ у органов местного самоуправления районов нет данных полномочий, законом Вологодской области органы местного самоуправления также не наделены данными государственными полномочиями.

Согласно ст. 2 Воздушного кодекса РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из данного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В силу ст. 11 ВК РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения (п. 1). Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (п. 2).

В ст. 32 ВК РФ даны определения воздушного судна и его виды. Воздушное судно - летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

В зависимости от типа пилотирования воздушные суда подразделяются на пилотируемые – управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту, и беспилотные – управляемое, контролируемой в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

В соответствии со ст. 14 ВК РФ организация использования воздушного пространства обеспечивается посредством безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Во исполнение ст. 2 ВК РФ постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, приказом Минтранса России от ДД.ММ.ГГГГ№ утверждены Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации» (далее – Федеральные авиационные правила), постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ «О федеральном государственном транспортном надзоре» принято Положение о федеральном государственном транспортном надзоре, постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ утверждено Положение о единой системе организации воздушного движения Российской Федерации.

Таким образом, порядок использования воздушного пространства Российской Федерации, в том числе, и пилотируемых и беспилотных воздушных судов, определяется указанными нормативно-правовыми актами.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами (п. 49) установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Так, в силу указанного пункта Федеральных правил авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов. Разрешительным порядком использования воздушного пространства является порядок использования воздушного пространства, при котором пользователи воздушного пространства осуществляют свою деятельность на основании планов (расписаний, графиков) использования воздушного пространства при наличии разрешения на использование воздушного пространства (п. 113 Федеральных правил).

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства (п. 117 Федеральных правил, Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации»).

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Представления на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от ДД.ММ.ГГГГ№.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с Федеральными авиационными правилами.

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому или юридическому лицу) в соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

Федеральный закон Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (ч.1 ст. 1 Федерального закона).

В силу ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

На основании изложенного, принимая во внимание, что выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления, суд находит довод Вологодского транспортного прокурора о том, что данное действие является муниципальной услугой, законным и обоснованным.

Согласно ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (ст. 13 Федерального закона № 210-ФЗ).

Согласно ст. 2 Федерального закона РФ от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение-город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из приведенного следует, что территория муниципального района – это, в том числе, межселенная территория, а не конкретный населенный пункт.

В силу п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации выдача органами местного самоуправления разрешения на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенным пунктом, а также посадка (взлет) на расположенной в границах населенного пункта площадке, сведения о которой не опубликованы в документах аэронавигационной информации является средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта.

Указанным выше пунктом Федеральных правил использования воздушного пространства прямо не предусмотрена обязанность именно муниципального района выдавать разрешения на использование воздушного пространства, равно как и отсутствует законодательное закрепление полномочия органа местного самоуправления района разрабатывать и принимать административный регламент по выдаче пользователям воздушного пространства такого разрешения.

Анализируя вышеизложенные правовые нормы и обстоятельства дела, суд полагает, что доводы административного истца о том, что к компетенции администрации Кирилловского муниципального района Вологодской области, являющейся органом местного самоуправления, уполномоченной на решение вопросов межпоселенческого характера, в силу п. 49 Федеральных правил относится выдача разрешения на использование воздушного пространства, не основанными на действующем законодательстве, при этом судом учитывается, что соответствующее разрешение требуется при использовании воздушного пространства над конкретным населенным пунктом и не требуется при использовании воздушного пространства в межпоселенье.

Кроме того, судом при разрешении дела принимаются во внимание разъяснения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О некоторых вопросах предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации», согласно которым выдача разрешений на полеты над населенными пунктами не может рассматриваться как государственное полномочие, переданное органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В связи с этим нет оснований утверждать, что данное полномочие в силу ч. 3 той же статьи осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если прямо не предусмотрено иное.

В данном случае следует исходить из целей данной разрешительной деятельности, на основании чего можно сделать вывод, что разрешения целесообразно выдавать органами местного самоуправления, наиболее приближенными к соответствующим населенным пунктам, т.е. прежде всего органами местного самоуправления городских поселений и городских округов. Вопрос о выдаче таких разрешений в отношении населенных пунктов в составе сельских поселений должен регламентироваться уставами муниципального района и сельского поселения с учетом установленного законом субъекта Российской Федерации распределения между ними вопросов местного значения, определенных ч. 1 ст. 14 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ.

Закон Вологодской области, регламентирующий распределение вопросов местного значения в области соблюдения воздушного законодательства, отсутствует.

Уставом Кирилловского муниципального района Вологодской области в числе полномочий района не предусмотрена выдача разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Исходя из изложенного, суд полагает, что разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над населенными пунктами Кирилловского муниципального района Вологодской области является обязанностью органа местного самоуправления соответствующего населенного пункта Кирилловского муниципального района Вологодской области, а не района в целом.

Кроме того, из материалов административного дела следует, что на территории Кирилловского района Вологодской области отсутствуют расположенные в границах населенных пунктов площадки для посадки (взлета), сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При этом в силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, принимается судом по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Из смысла приведенных правовых норм следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего является установление незаконности этих решений и действий и нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

На основании изложенного, принимая во внимание, что выдача разрешения на использование воздушного пространства не отнесена действующим законодательством к полномочиям администрации Кирилловского муниципального района Вологодской области, следовательно, у административного ответчика отсутствует обязанность по разработке и принятию административного регламента по предоставлению муниципальной услуги в соответствии с п. 49 Федеральных правил, включению информации в реестр муниципальных услуг, в удовлетворении административных исковых требований надлежит отказать в полном объеме.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления и.о.Вологодского транспортного прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры к администрации Кирилловского муниципального района Вологодской области о признании незаконным бездействия в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги отказать.

Решение может быть обжаловано в Вологодский областной суд через Кирилловский районный суд в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья: В.А.Макарова

Копия верна.

Судья В.А.Макарова