Гражданский кодекс часть 1

Приволжский районный суд Астраханской области в составе председательствующего судьи Мернова Н.В., с участием адвоката Борисовой Я.А., при секретаре Сахтабергеновой А.Г., рассмотрев административное дело № 2а-520/2022 по административному иску главы муниципального образования «Татаробашмаковкий сельсовет» Приволжского района Астраханской области ФИО1 к Совету муниципального образования «Татаробашмаковкий сельсовет» Приволжского района Астраханской области о признании незаконными протокол № заседания Совета муниципального образования в части признания отчёта главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год, решения № от ДД.ММ.ГГГГ Совета муниципального образования «Об отчёте главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год», обязании отменить решение, опубликовать в средствах массовой информации сведения об отмене решения,

УСТАНОВИЛ:

административный истец обратился в суд с указанным административным иском, в обоснование которого указал, что решением Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет» № от ДД.ММ.ГГГГ «Отчет Главы муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет за 2020 год» признан неудовлетворительным. Данное решение он считает незаконным и необоснованным, нарушающим его права и законные интересы. В соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку. Обязанность главы муниципального образования представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, о деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования, закреплена ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Аналогичные нормы содержатся также в Уставе муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет».

Между тем, ни действующее законодательство, ни Устав муниципального образования не содержат положений о критериях оценки результатов деятельности главы муниципального образования, местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, что позволяет представительному органу местного самоуправления оценивать их работу по своему личному убеждению, руководствуясь личными амбициями, без учета мнения избирателей и фактических достигнутых показателей, которые объективно подтверждаются оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления, произведенной по методике, утвержденной Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также перечню дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р.

Из представленного в Совет МО «Татаробашмаковский сельсовет» отчета, усматривается, что за год достигнуты значительные положительные результаты в формировании и исполнении бюджета поселения. В обсуждении вопроса о его деятельности не принял участие ни один депутат, кроме П.Г.В., который сводит с ним личные счеты. Депутат П.Г.В., будучи в своё время главой МО «Татаробашмаковский сельсовет» подвергался им критике о своей деятельности. Из протокола заседания Совета следует, что объективных причин для неудовлетворительной оценки его деятельности нет, какой-либо ущерб муниципальному образованию им не нанесен. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед Советом данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ), дает основания для удаления главы муниципального образования в отставку, чего и добиваются депутаты. Таким образом, первая неудовлетворительная оценка создает предпосылки для возникновения в 2022 году основания для удаления его в отставку, так как повторная необъективная неудовлетворительная оценка может вновь стать результатом субъективного мнения депутатов. Нарушаются не только его права, но и права тех избирателей, которые доверили ему управление муниципальным образованием в течение установленного 5-летнего срока. Он избран главой муниципального образования народным голосованием, в то время как вопрос об удалении его в отставку при неудовлетворительной оценке его деятельности решается депутатами в составе 8 человек без учета мнения населения, вопреки положительной оценке моей деятельности со стороны большинства населения и района. Отсутствие законодательных критериев оценки деятельности глав муниципальных образований, позволяет Совету муниципального образования дать отрицательную оценку деятельности без каких-либо обоснований. В Протоколе решения Совета, как и в самом решении, отсутствуют какие-либо основания неудовлетворительной оценки деятельности Главы муниципального образования, т.е. решение, не содержащее мотивировку данной оценки с привязкой к определенным критериям (показатели, условия, сравнения, анализ и т.п.), не может считаться обоснованным и, как следствие, соответствующим закону. Принятие оспариваемого решения состоялось по результатам выступлений одного депутата. Причем, доводы депутата П.Г.В. не соответствуют действительности, ничем не подтверждены, и являются только его домыслами.

Исходя из изложенного, считал оспариваемое решение незаконным, нарушающим права и законные интересы, в частности право определенное ч. 1 ст. 7 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой «статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата». Недопустимо создание механизмов, ставящих избранное населением лицо в жесткую зависимость от каких-либо (в том числе выборных) органов, будь то органы государственной власти или местного самоуправления. Политическую ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо несет только перед населением, но не перед другими органами и организациями.

Кроме этого административный истец считал, что допущены нарушения при ведении протокола заседания Совета муниципального образования«Татаробашмаковский сельсовет» от ДД.ММ.ГГГГ.

Решение Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» № от ДД.ММ.ГГГГ «Отчет Главы муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет за 2020 год» вынесено на основании заседания Совета, которое проходило ДД.ММ.ГГГГ. Ход заседания зафиксирован в протоколе № от ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии со ст. 20 Регламента Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет», ст. 23 Устава МО «Татаробашмаковский сельсовет», заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50% от числа депутатов, избранных в совет МО «Татаробашмаковский сельсовет». Согласно ст. 28 Регламента, во вводной части протокола Совета должно быть указано количество присутствующих депутатов, количество отсутствующих депутатов, количество приглашенных с указанием ФИО и должности. Данная информация необходима для установления кворума при голосовании.

Однако во вводной части протокола Совета от ДД.ММ.ГГГГ, указано, что присутствуют депутаты А.Г.С., П.Г.В., Т.И.Б., Я.В.Г., Н.К.Г., И.Р.Т., т.е. 6 депутатов. При этом голосует 7 человек. Седьмой депутат не указан во вводной части как присутствующий, поэтому не понятно и неизвестно кто участвовал в голосовании.

Данные условия содержатся и в п. п. 7, 8 ст. 28 Регламента Совета МО, где указано, что по каждому вопросу, должно быть указано, кого слушали, кто выступил, и что решили.

Однако, в нарушение указанных требований в протоколе № от ДД.ММ.ГГГГ по седьмому вопросу «Отчет Главы МО «Татаробашмаковский сельсовет за 2020» слушали ФИО1, при этом решение по внесенному им вопроса о признании отчета о деятельности главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год удовлетворительным не принято, председательствующим не объявлено о результате голосования.

В соответствии со ст. 21 Регламента, не позднее, чем за два дня до проведения заседания Глава муниципального образования представляет депутатам все материалы по вопросам, включенным в повестку дня заседания. В соответствии со ст. 25 Регламента «вопрос в проект повестки дня заседания Совета муниципального образования может быть включен, как правило, только после предварительного рассмотрения на заседании соответствующей постоянной комиссии. Однако, имея заблаговременно всю информацию о повестке дня и отчет главы муниципального образования, данная процедура депутатом П.Г.В. соблюдена не была. Кроме того, П.Г.В. председательствующий не предоставлял слово ни по порядку ведения заседания, ни по процедуре голосования, ни для справки, а вопрос о признании отчета о деятельности главы муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год неудовлетворительным отсутствует в повестке дня. Данное обстоятельство является нарушением ст. 33 Регламента.

На основании изложенного административный истец просил суд признать незаконным протокол № заседания Совета муниципального образования«Татаробашмаковский сельсовет» от ДД.ММ.ГГГГ в части седьмого вопроса, а именнопризнания отчета Главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год неудовлетворительным; признать незаконным решение Совета Муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» № от ДД.ММ.ГГГГ «Отчет Главы муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет за 2020 год»; обязать Совет муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет»отменить решение Совета Муниципального образования «Татаробашмаковскийсельсовет» № от ДД.ММ.ГГГГ «Отчет Главы муниципального образования«Татаробашмаковский сельсовет за 2020 год» и опубликовать в средствах массовой информации сведения об отмене вышеназванного решения в части оценки его деятельности за 2020 год.

В судебном заседании административный истец и представляющая его интересы адвокат Борисова Я.А. требования административного иска поддержали, просили его удовлетворить по основаниям, изложенным в нём и уточнении.

Представитель административного ответчика ФИО2 возражал против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в возражениях на административный иск. Считал, что в административном иске административным истцом не указано, чем и каким образом нарушены его права. В основание административного искового заявления положены не факты нарушения прав административного истца обжалуемым и подписанным им решением, а его опасения, что когда-то в будущем возглавляемый им же Совет муниципального образования, может дважды не принять его отчет о результатах деятельности, что может в последующем послужить основанием его возможной отставки. Информация, содержащаяся в отчете, носит по своей сути декларативный характер. По причине отсутствия в отчете информации в соответствии с полномочиями, предоставленными ст. 17 Устава МО, относительно объективной информации о делах, реально выполненных на благо муниципального образования, отчёт и был признан неудовлетворительным.

Суд, выслушав явившихся лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, пришёл к выводу о следующем.

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, которая в каждом конкретном деле осуществляется в одной из форм отправления правосудия, в том числе путем обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2).

В силу п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ, суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц, порядок производства по которым предусмотрен главой 22 названного Кодекса.

Как следует из содержания ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу ст. 12 Гражданского кодекса РФ, под способами защиты нарушенных или оспоренных гражданских прав понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление нарушенных или оспоренных прав. Избранный способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен непосредственно привести к восстановлению нарушенных или оспариваемых прав.

Судом установлено, что административный истец является главой муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области, а также исполняющим полномочия председателя муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области.

Судом также установлено, что решением Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет» № от ДД.ММ.ГГГГ «Отчет Главы муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет за 2020 год» признан неудовлетворительным. Данное решение вынесено на основании заседания Совета муниципального образования, которое проходило ДД.ММ.ГГГГ, ход которого зафиксирован в протоколе № от ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч. ч. 1 и 5 ст. 36).

Часть 11.1 ст. 35 названного Федерального закона предусматривает, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

На основании п. 10 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27.10.2015 № 2437-О, от 25.01.2012 № 114-О-О, от 16.07.2013 № 1241-О).

Исходя из этого, следует, что суд не вправе оценивать деятельность главы муниципального образования и администрации муниципального образования, поскольку это является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления.

Предметом проверки такого административного иска является не оценка деятельности главы муниципального образования и администрации муниципального образования, а обстоятельства соблюдения Советом депутатов городского округа установленного порядка принятия оспариваемых решений.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении и разрешении административных дел об оспаривании решений органов местного самоуправления предусматривает перечень обстоятельств, которые подлежат установлению судом. В данном случае подлежат выяснению вопросы: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, в случае, если такой порядок установлен (п. 1, подп. «б» п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ).

В соответствии с п. 2 ст. 181.1 Гражданского кодекса РФ, решение собрания, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия, порождает правовые последствия, на которые решение собрания направлено, для всех лиц, имевших право участвовать в данном собрании (участников юридического лица, сособственников, кредиторов при банкротстве и других - участников гражданско-правового сообщества), а также для иных лиц, если это установлено законом или вытекает из существа отношений.

Решение собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство участников собрания и при этом в нём участвовало не менее пятидесяти процентов от общего числа участников соответствующего гражданско-правового сообщества (п. 1 ст. 181.2 Гражданского кодекса РФ).

В силу п. 1 ст. 181.3 Гражданского кодекса РФ, решение собрания недействительно по основаниям, установленным настоящим Кодексом или иными законами, в силу признания его таковым судом (оспоримое решение) или независимо от такого признания (ничтожное решение).

Недействительное решение собрания оспоримо, если из закона не следует, что решение ничтожно.

На основании ст. 181.5 Гражданского кодекса РФ, если иное не предусмотрено законом, решение собрания ничтожно в случае, если оно:

1) принято по вопросу, не включенному в повестку дня, за исключением случая, если в собрании приняли участие все участники соответствующего гражданско-правового сообщества;

2) принято при отсутствии необходимого кворума;

3) принято по вопросу, не относящемуся к компетенции собрания;

4) противоречит основам правопорядка или нравственности.

Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, по смыслу абз. 2 п. 1 ст. 181.3, ст. 181.5 Гражданского кодекса РФ решение собрания, нарушающее требования Гражданского кодекса РФ или иного закона, по общему правилу является оспоримым, если из закона прямо не следует, что решение ничтожно.

В силу п. 2 ст. 181.4 Гражданского кодекса РФ решение собрания, принятое с нарушением порядка его принятия и подтвержденное впоследствии новым решением собрания, не может быть признано недействительным, за исключением случаев, когда такое последующее решение принято после признания судом первоначального решения собрания недействительным, или когда нарушение порядка принятия выразилось в действиях, влекущих ничтожность решения, в частности, решение принято при отсутствии необходимого кворума (п. 2 ст. 181.5 Гражданского кодекса РФ).

К нарушениям порядка принятия решения, в том числе могут быть отнесены нарушения, касающиеся созыва, подготовки, проведения собрания, осуществления процедуры голосования (подп. 1 п. 1 ст. 181.4 Гражданского кодекса РФ).

Решение собрания не может быть признано недействительным в силу его оспоримости при наличии совокупности следующих обстоятельств: голосование лица, права которого затрагиваются этим решением, не могло повлиять на его принятие, и решение не может повлечь существенные неблагоприятные последствия для этого лица.

К существенным неблагоприятным последствиям относятся нарушения законных интересов, как самого участника, так и гражданско-правового сообщества, которые могут привести, в том числе к возникновению убытков, лишению права на получение выгоды от использования имущества гражданско-правового сообщества, ограничению или лишению участника возможности в будущем принимать управленческие решения или осуществлять контроль за деятельностью гражданско-правового сообщества.

В силу вышеприведенных требований законодательства и по смыслу требований ст. 11 Гражданского кодекса РФ, решения собраний могут быть признаны недействительными только в случае доказанности, что они повлекли нарушение прав истца.

Условий, при которых оспариваемое решение и процедура его принятия могли бы быть признаны недействительными, не имеется, при этом, недочёты, допущенные при оформлении протокола № заседания Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет», не могут быть приняты во внимание, поскольку не повлекли нарушение прав истца.

Как установлено судом, решение Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» № от ДД.ММ.ГГГГ «Отчет Главы муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет за 2020 год» вынесено на основании заседания Совета, которое проходило ДД.ММ.ГГГГ. Ход заседания зафиксирован в протоколе № от ДД.ММ.ГГГГ.

Согласно ст. 28 Регламента, во вводной части протокола Совета должно быть указано количество присутствующих депутатов, количество отсутствующих депутатов, количество приглашенных с указанием ФИО и должности. Данная информация необходима для установления кворума при голосовании.

Во вводной части протокола Совета МО от ДД.ММ.ГГГГ, указано, что присутствуют депутаты А.Г.С., П.Г.В., Т.И.Б., Я.В.Г., Н.К.Г., И.Р.Т., т.е. 6 депутатов, 7 голосующим является Глава МО «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области исполняющий полномочия председателя Совета муниципального образования ФИО1, наделённый правом голоса.

Исходя из численного состава депутатов, оснований считать, что отсутствовал кворум заседания Совета МО, у суда не имеется.

В п. п. 7, 8 ст. 28 Регламента Совета МО указано, что по каждому вопросу должно быть указано, кого слушали, кто выступил, и что решили.

В протоколе № от ДД.ММ.ГГГГ по седьмому вопросу «Отчет Главы МО «Татаробашмаковский сельсовет за 2020» слушали ФИО1, при этом решение по внесенному им вопросу о признании отчета о деятельности главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год удовлетворительным не принято, председательствующим не объявлено о результате голосования.

Однако из протокола заседания следует, что голосование по данному вопросу проводилось, пятеро голосующих против двоих, высказались «против» поставленного на голосование вопроса.

Следом в протоколе поставлен на обсуждение вопрос о признании отчета о деятельности главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год неудовлетворительным, по которому голосовало тоже количество присутствующих на заседании лиц с правом голоса, при этом пятеро голосующих против двоих, высказались «за», в связи с чем по нему было принято соответствующее решение о признании отчёта неудовлетворительным.

Таким образом, при принятии решения о признании отчета о деятельности главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год неудовлетворительным и отсутствия решения по обратному вопросу, не нарушает прав административного истца, поскольку фактически решение по вопросу принято, отчет о деятельности главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год признан неудовлетворительным.

Кроме того, суд не считает данное обстоятельство существенным условием, невыполнение которого могло бы повлечь ничтожность принятого решения.

Нарушения процедуры голосования, равно как и порядка ведения заседания Совета МО, судом не установлено.

Суд считает, что по поставленному в повестку заседания Совета МО вопросу об отчете главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» о деятельности за 2020 год может быть принято одно из двух решений, о признании его либо удовлетворительным, либо нет. Нарушений ст. ст. 21, 25, 33 Регламента Совета МО не допущено.

Таким образом, разрешая заявленные требования, суд исходит из того, что оспариваемое решение, принятое на заседании Совета муниципального образования соответствуют действующему законодательству и предусмотренному порядку его принятия, при этом нарушений прав административного истца не повлекли, в связи с чем оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 175, 177, 180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление главы муниципального образования «Татаробашмаковкий сельсовет» Приволжского района Астраханской области ФИО1 к Совету муниципального образования «Татаробашмаковкий сельсовет» Приволжского района Астраханской области о признании незаконными протокол № заседания Совета муниципального образования в части признания отчёта главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год, решения № от ДД.ММ.ГГГГ Совета муниципального образования «Об отчёте главы МО «Татаробашмаковский сельсовет» за 2020 год», обязании отменить решение, опубликовать в средствах массовой информации сведения об отмене решения, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Астраханского областного суда в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.