Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца Соловьева Ю.Г., помощника Волховского городского прокурора Ермилова А.С., представителя заинтересованного лица Семеновой Э.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области к Волховскому городскому прокурору, Прокуратуре Ленинградской области о признании незаконным решения о проведении проверки от 26 декабря 2022 г. № ******,

УСТАНОВИЛ:

Совет депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области (далее по тексту - Совет депутатов) обратился в суд с вышеуказанным административным иском к Волховскому городскому прокурору, указав в обоснование заявленных требований, что Волховским городским прокурором 26 декабря 2022 года принято решение № ****** о проведении проверки в отношении Совета депутатов; основанием для проведения проверки послужило обращение Брицуна А.В. о нарушении его прав, предусмотренных законодательством о труде, предметом проверки является исполнение требований трудового законодательства в части оплаты труда работников.

Совет депутатов вправе оспаривать решение о проведении проверки в связи с тем, что оно вынесено непосредственно в отношении заявителя. Решение является незаконным и необоснованным, не соответствует требованиям ст. 26 и 21 ФЗ «О прокуратуре». Брицун А.В. в трудовых отношениях с Советом депутатов не состоит, работником Совета депутатов не является. В связи с указанным Советом депутатов никаким образом не могут быть нарушены права Брицуна А.В., предусмотренные законодательством о труде, а предмет проверки, указанный в Решении № ****** отсутствует. При проведении проверки Совета депутатов не могут быть подтверждены или опровергнуты никакие сведения о нарушении прав Брицуна А.В.

Кроме того, в Волховском городском суде рассматривается гражданское дело по иску Брицуна А.В. о взыскании с Волховского муниципального района задолженности по заработной плате, то есть в судебном порядке рассматривается спор о тех же самых нарушениях, на которые указывает Брицун А.В. в своем обращении к прокурору. О наличии данного спора прокурору известно. Таким образом, принимая решение о проведении проверки, Волховский городской прокурор подменяет суд.

На основании изложенного, административный истец просит признать незаконным решение Волховского городского прокурора о проведении проверки от 26 декабря 2022 г. № ******.

Протокольным определением суда от 30.01.2023 г. в качестве административного ответчика привлечена Прокуратура Ленинградской области; протокольным определением суда от 17.02.2023 г. в качестве заинтересованного лица привлечен глава администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Брицун А.В.

В судебном заседании представитель административного истца – адвокат Соловьев Ю.Г. заявленные требования поддержал, просил удовлетворить по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Дополнительно указал, что Совет депутатов - ненадлежащий субъект проверки, поскольку не является участником трудовых отношений с Брицуном А.В. Контракт с Брицуном А.В., как с главой администрации Волховского муниципального района Ленинградской области, исполнительно-распорядительного органа муниципального района, подписан главой Волховского муниципального района Ленинградской области, являющегося представителем нанимателя. Совет депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области является высшим представительным органом местного самоуправления и не наделен полномочиями разрешать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции главы Волховского муниципального района.

Помощник Волховского городского прокурора Ермилов А.С. просил в иске отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д. 59-64), из которых следует, что решением Совета депутатов № ****** от 18.10.2019 года Брицун А.В. назначен на должность главы администрации Волховского муниципального района Ленинградской области. Представительным органом - в лице главы Волховского муниципального района Ленинградской области 21.10.2019 заключен контракт с главой администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Брицуном А.В., согласно которому Брицуну А.В. установлено денежное содержание. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. В связи с поступлением в Волховскую городскую прокуратуру обращения Брицуна А.В. о нарушении трудового законодательства со стороны его работодателя, т.е. главы Волховского муниципального района Ленинградской области, городской прокуратурой в рамках закона 26.12.2022 вынесено решение о проведении проверки с целью проверки доводов заявителя.

Представитель заинтересованного лица главы администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Брицуна А.В. – Семёнова Э.Е. просила в иске отказать, по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление (л.д. 65-72), поскольку именно Совет депутатов Волховского муниципального образования назначает на должность главу администрации, глава администрации подконтролен и подотчетен только Совету депутатов, ежегодно дает отчет о своей деятельности и деятельности администрации, Совет депутатов наделен правом расторгнуть по соглашению сторон или в судебном порядке контракт с главой администрации, поэтому, как представительный орган муниципального образования, обладает всеми правами работодателя.

****** в судебное заседание своего представителя не направила, о дне слушания извещалась надлежащим образом. Также в соответствии с ч. 7 ст. 96 КАС РФ сведения о судебном заседании размещены на официальном сайте Волховского городского суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Согласно ч. 6 ст. 226 КАС РФ неявка в судебное заседание по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, лиц, участвующих в деле и их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Поскольку лица, участвующие в деле, об отложении дела не просили и доказательств уважительной причины неявки не представили, их неявка в судебное заседание не препятствует рассмотрению дела, в этой связи суд счел возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании ст. 150 КАС РФ.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из анализа положений статей 218, 226, 227 КАС РФ следует, что для принятия судом решения о признании действий (бездействий) незаконными необходимо наличие двух условий - это несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону и нарушение прав и свобод административного истца, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым Прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с абз. 2 п. 2 ст.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее – ФЗ «О прокуратуре») в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Согласно ст. 21 ФЗ «О прокуратуре» предметом надзора за исполнением законов являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;

если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;

в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения.

Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. В случае невозможности в течение данных шести месяцев завершить указанные в пункте 6 настоящей статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора Российской Федерации или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, но не более чем на шесть месяцев.

Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных пунктом 6 настоящей статьи.

В силу ст. 22 ФЗ «О прокуратуре» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок, контрольных (надзорных) мероприятий по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Как следует из копии надзорного производства, представленной в материалы дела, 19 декабря 2023 г. в Волховскую городскую прокуратуру поступило заявление от главы администрации Волховского муниципального района Брицуна А.В., в котором он, указывая на невыплату ему ежемесячного денежного поощрения за январь 2022 года, просил рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности.

26 декабря 2022 г. Волховским городским прокурором вынесено решение о проведении проверки № ****** в отношении Совета депутатов Волховского муниципального района в связи с обращением главы администрации Волховского муниципального района Брицуна А.В.; предмет проверки – исполнение требований трудового законодательства в части оплаты труда работников; срок проверки с 26.12.2022 г. по 24.01.2022 г.

Решение о проведении проверки направлено в адрес Совета депутатов Волховского муниципального района по электронной почте 26 декабря 2022 г.

Также 26 декабря 2022 г. в адрес главы Волховского муниципального района Ленинградской области Налетова А.А. Волховским городским прокурором направлен запрос о предоставлении перечня документов (исх. № ******).

В ответе на указанный запрос глава Волховского муниципального района Налетов А.А. в письме от 12.01.2023 г. (исх. № ******) указал, что решение о проведении проверки оспаривается в Волховском городском суде.

В письме от 16.01.2023 г. (исх. № ******), адресованном главе Волховского муниципального района Налетову А.А., Волховским городским прокурором указано, что в решении о проведении проверки допущена техническая ошибка в части установленного срока проверки, в связи с чем Волховский городской прокурор просит считать срок проверки с 26.12.2022 по 24.01.2023 г., а также Налетов А.А. обязан явкой в прокуратуру на 18.01.2023 г.

В письме от 18.01.2023 г. (исх. № ******) в адрес Волховского городского прокурора глава Волховского муниципального района Налетов А.А., ссылаясь на ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 25, ст. 27 Устава Волховского муниципального района указал, что представление испрашиваемых документов в рамках проводимой проверки не представляется возможным.

19 января 2023 г. заместителем Волховского городского прокурора Безводинским И.А. срок проверки приостановлен с 19.01.2023 г., указанное решение направлено в адрес Совета депутатов Волховского муниципального района по электронной почте 19 января 2023 г.

Представленные материалы надзорного производства свидетельствуют о том, что Волховский городской прокурор, вынося решение о проведении проверки, действовал в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, проводя прокурорский надзор.

Оспариваемое решение о проведении проверки соответствует типовой форме решения, установленной Приложением N 1, к Приказу Генпрокуратуры России от 17.03.2017 N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в нем указано должностное лицо, принявшее решение о проведении проверки; наименование проверяемой организации; цель проверки; основания проверки; установлен срок проверки, имеются сведения о должностном лице, которому поручено проведение проверки.

Довод представителя административного истца о том, что Совет депутатов Волховского муниципального района не может являться субъектом прокурорской проверки по обращению главы администрации Волховского муниципального района Ленинградской области, является несостоятельным.

В ст. 11 Трудового кодекса РФ указано, что на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Согласно ст. 42 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Из ч. 1, ч. 4 ст. 36 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования (в числе прочего): подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты.

Из ч. 1, ч. 6, ч. 6.1 ст. 37 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования.

Согласно ст. 2. Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлены общие принципы оплаты труда муниципального служащего:

оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации;

органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 11 Областного закона Ленинградской области от 11 марта 2008 года N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области" оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, состоящего из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (далее - дополнительные выплаты). К дополнительным выплатам (в числе прочего) относится ежемесячное денежное поощрение.

Размер должностного оклада, а также размер дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим областным законом.

Таким образом, поскольку имеющийся спор сопряжен с необходимостью исследования вопросов наличия и соблюдения процедуры и порядка начисления и выплаты денежного поощрения в связи с исполнением главой администрации Волховского муниципального района обязанностей муниципального служащего, при этом размер дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования, которым является Совет депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области; глава администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен именно представительному органу муниципального образования, а не главе муниципального образования, оснований полагать, что Совет депутатов в данном случае не может являться субъектом проверки у суда отсутствуют.

При этом суд учитывает, что согласно п. 14 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре», если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

В соответствии с ч.1 ст. 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Довод административного ответчика о том, что при наличии судебного трудового спора о взыскании невыплаченного ежемесячного поощрения, Волховский городской прокурор, принимая решение о проведении проверки в отношении Совета депутатов, подменяет суд, не нашел своего подтверждения при рассмотрении дела.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17 февраля 2015 года N 2-П, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Реализуя свои полномочия, прокурор имеет право проводить проверки, что является формой реализации полномочий прокурора как должностного лица, имеющих целью осуществление надзора за соблюдением законов, устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Более того судом установлено, что с момента вынесения Волховским городским прокурором решения о проведении проверки каких-либо проверочных мероприятий в отношении Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области не осуществлялось; запросов либо требований о предоставлении информации непосредственно в Совет депутатов Волховским городским прокурором не направлялось.

Не подтвержден материалами дела и факт того, что оспариваемым решением нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения. На иные негативные правовые последствия, которые могут быть преодолены через реализацию механизма судебной защиты, административный истец не указывает.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований

Руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области к Волховскому городскому прокурору, Прокуратуре Ленинградской области о признании незаконным решения о проведении проверки от 26 декабря 2022 г. № ****** отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ленинградский областной суд через Волховский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 02 мая 2023 года.

Судья – подпись Е.А.Назарова