Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Иловлинского района Волгоградской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц к Иловлинской районной Думе Иловлинского муниципального района Волгоградской области о признании бездействия незаконным и понуждении рассмотреть представление об устранении нарушений в установленном законом порядке,

УСТАНОВИЛ:

прокурор Иловлинского района Волгоградской области обратился в суд с иском в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Иловлинской районной Думе Иловлинского муниципального района Волгоградской области о признании бездействия незаконным и понуждении рассмотреть представление об устранении нарушений в установленном законом порядке.

В обоснование иска указано, что прокуратурой Иловлинского района проведена проверка исполнения градостроительного и земельного законодательства при утверждении и реализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, распоряжения земельными участками в границах особо охраняемых природных территорий, по результатам которой выявлены нарушения градостроительного и земельного законодательства.

В частности, в нарушении ст. 23, 30 Градостроительного кодекса РФ и ч.1 ст.8 Федерального закона от 21.12 2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» генеральным планом Трехостровского сельского поселения, утвержденным решением Совета депутатов Трехостровского сельского поселения № 169/723 от 26.12.2013 (в ред. 20.08.2014 № 193/86) предусматривается расширение границ населенных пунктов ст. Трехостровская, х. Нижнегерасимовский и х. Зимовейский за счет земельных участков, находящихся в границах природного парка, что влечет изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природного парка «Донской». Аналогичные нарушения отражены в Правилах землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области от 09.04.2017 № 183/79 (в ред. Решения Иловлинской районной Думы от 30.06.2017 № 44/260). По выявленным нарушениям 21 сентября 2017 года прокуратурой района в адрес председателя Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области как органа, уполномоченного утверждать и изменять документы территориального планирования и градостроительного зонирования поселений, внесено представление об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства № 7-46-2017. Однако Иловлинской районной Думой Иловлинского муниципального района Волгоградской области вышеуказанного представление не рассмотрено по существу, а перенаправлено на рассмотрение главе администрации Иловлинского муниципального района. При этом в качестве ответа на представление об устранении нарушении градостроительного и земельного законодательства председателем Иловлинской районной Думы приложен ответ главы администрации Иловлинского муниципального района.

Ссылаясь на положения статей 6, 7, 21, 22, 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» указывает на то, что представление прокурора об устранении нарушений закона, адресованное органу или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. При этом прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

В силу п.20 ч.1 и ч.4 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст.8 ГрК РФ утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, является вопросом местного значения муниципального района.

Согласно ч.1 ст.20 ГрК РФ, схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района.

Частью 13 ст. 24 ГрК РФ предусмотрено, что представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Правила землепользования и застройки также утверждаются представительным органом местного самоуправления (ч.1 ст.32 ГрК РФ).

Согласно п.3 ч.2 ст.5 Устава Иловлинского муниципального района Волгоградской области, принятого постановлением Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 13.12.2006 № 23/156, к вопросам местного значения, решаемым органами местного самоуправления Иловлинского муниципального района на территориях сельских поселений, входящих в состав Иловлинского муниципального района, относятся утверждение генеральных планов сельских поселений, правил землепользования и застройки.

Таким образом, утверждение и изменение документов территориального планирования и градостроительного зонирования сельских поселений Иловлинского района относится к компетенции Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области.

В силу ч.1 и ч.3 ст.13 Устава Иловлинская районная Дума является представительным органом Иловлинского муниципального района и состоит из депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства: по одному депутату от поселения и глав поселений, входящих в состав муниципального района, избранных на муниципальных выборах.

Пунктом 5 ст. 10 Регламента Иловлинской районной Думы (утв. Решением Иловлинской районной Думы от 12.11.2009 № 3/19), очередные заседания Иловлинской районной Думы созываются главой Иловлинского муниципального района по мере необходимости, но не реже 1 раза в два месяца. Время, место, повестка для очередного заседания определяются и оглашаются главой Иловлинского муниципального района в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом.

Последнее заседание Иловлинской районной Думы в 2017 году было назначено на 27 октября 2017 года. При этом в повестке дня 47-го заседания Иловлинской районной Думы от 27 октября 2017 года вопрос о рассмотрении представления об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства от 21.09.2017 № 7-46-2017 не ставился и не рассматривался.

В судебном заседании административный истец – прокурор Иловлинского района Волгоградской области Солохин А.Н. исковые требования поддержал, изменил основания исковых требований в порядке ст. 46 КАС РФ. В частности, указал, что бездействие административного ответчика выразилось в неуведомлении прокурора о дне заседания коллегиального органа, на котором запланировано рассмотрение представления; в нерассмотрении представления об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства от 21 сентября 2017 года № 7-46-2017 по существу и его перенаправления главе администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области; в несоблюдении установленного законом месячного срока об информировании прокурора о результатах рассмотрения представления; и просил возложить на Иловлинскую районную Думу Иловлинского муниципального района Волгоградской области обязанность рассмотреть указанное представление прокурора в установленном законом порядке на ближайшем заседании представительного органа местного самоуправления.

Представитель административного ответчика – Иловлинской районной Думы Иловлинского района Волгоградской области ФИО1 административный иск, в том числе с учетом изменений, не признала, представила письменные возражения на административный иск. Возражая против иска, указала, что согласно пункту 2 статьи 28 Устава Иловлинского муниципального района, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов Иловлинского муниципального района, перечень и форма прилагаемых к ним документов, порядок принятия (издания) муниципальных правовых актов Иловлинского муниципального района устанавливаются настоящим Уставом и нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления Иловлинского муниципального района, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Положением Иловлинской районной Думы от 30 июня 2006 года № 14/94 утверждено Положение об организации работы с документами в Иловлинской районной Думе. Согласно пункту 4.1 Порядка подготовки нормативно-правовых, правовых актов районной Думы, основанием для подготовки проекта решения может быть план работы районной Думы или ее комиссии, письменное либо устное указание (поручение) председателя районной Думы, инициативное решение комиссий и депутатов районной Думы, администрации Иловлинского района.

В соответствии с п.4.2 разработчиком проекта постановления (решения) районной Думы является комиссия или депутат районной Думы, структурное подразделение администрации Иловлинского района и иной субъект нормотворческой инициативы.

В соответствии с п.4.3 разработчик проекта постановления (решения) Думы обеспечивает составление и печатание текста постановления и приложений к нему; составление и печатание текста утверждаемых документов, проектов писем и обращений в вышестоящие органы, если это предусмотрено постановляющей частью документа; согласование и визирование вышеперечисленных текстов исполнителями, руководителями всех заинтересованных органов и структурных подразделений; юридическую и, при необходимости, иную экспертную оценку документа; список организаций и должностных лиц для его рассылки.

Инициатором включения в повестку дня заседания Иловлинской районной Думы по вопросу «Правила землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения Иловлинского района» и его разработчиком была администрация Иловлинского муниципального района.

В соответствии со статьей 14 Регламента Иловлинской районной Думы Совет районной Думы создается решением районной Думы и является его координационным и совещательным органом, который рассматривает, согласовывает и утверждает предварительную повестку дня заседаний районной Думы. Решение Совета районной Думы принимается большинством голосов от числа членов Совета районной Думы, оформляется письменно и подписывается председательствующим.

9 октября 2017 года состоялось заседание Совета Иловлинской районной Думы, на котором были рассмотрены вопросы о назначении даты и места проведения очередного заседания районной Думы, а также была рассмотрена и утверждена предварительная повестка дня заседания районной Думы.

На заседание Совета были приглашены сотрудники администрации Иловлинского муниципального района и сотрудники Иловлинской прокуратуры. При рассмотрении повестки дня заседания Совета районной Думы был рассмотрен вопрос «О представлении прокуратуры Иловлинского района № 7-46/2017 об устранении градостроительного и земельного законодательства». С информацией по данному вопросу выступил начальник отдела архитектуры администрации Иловлинского муниципльного района ФИО4, который пояснил, что аналогичное представление прокуратуры по указанному вопросу было направлено прокуратурой для рассмотрения Главе администрации Иловлинского мунициального района. Представление было рассмотрено в присутствии прокурора. Согласно пояснениям ФИО4, мероприятия по постановке на кадастровый учет границ населенных пунктов, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий не проведены в связи с отсутствием денежных средств в бюджете соответствующих поселений Иловлинского муниципального района.

В настоящее время полномочия по внесению изменений в утвержденные поселениями Иловлинского муниципального района генеральных планов находятся у администрации Иловлинского муниципального района. На 2018 год администрацией Иловлинского муниципального района запланированы работы по изготовлению землеустроительного дела по описанию места расположения границ объекта землеустройства (Карта-план) на населенные пункты Трехостровского сельского поселения с последующей постановкой на кадастровый учет и с согласованием с Комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области, по вопросам особо охраняемых территорий в границах природного парка «Донской». При рассмотрении вопроса в районном бюджете на 2018 год будут запланированы средства на указанные мероприятия. По мере выделения денежных средств из бюджета Иловлинского муниципального района указанные мероприятия по внесению изменений в генеральные планы поселений, постановка на кадастровый учет границ населенных пунктов будут проведены. Об этом было сообщено в прокуратуру Иловлинского района в ответе на представление.

Для внесения изменений в генеральный план поселения или в правила землепользования и застройки необходимо провести процедуры, которые установлены пунктом 1 статьи 28 и статьей 30 Градостроительного кодекса. Внести изменения в генеральный план или в правила землепользования без прохождения указанных процедур не представляется возможным.

По итогам голосования членов Совета Иловлинской районной Думы по вопросу включения представления прокуратуры в повестку дня заседания районной Думы и не набрал необходимого числа голосов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Устава Иловлинского муниципального района, Глава Иловлинского муниципального района является высшим должностным лицом Иловлинского муниципального района.

В соответствии со ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалья.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации.

5 ноября 2014 года Глава Иловлинского муниципального района – председатель Иловлинской районной Думы ФИО3 в качестве представителя нанимателя (работодателя) заключил контракт с Главой администрации Иловлинского муниципального района Гель И.С. на исполнение полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования федеральным законами и законами Волгоградской области. Глава Иловлинского муниципального района, согласно п.3.1.1 контракта, имеет право требовать от главы администрации соблюдения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, Устава Волгоградской области, законов и иных нормативных правовых актов Волгоградской области, Устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов муниципального образования при исполнении им своих обязанностей. В соответствии с вышеуказанным пунктом Главе администрации было поручено подготовить обоснованный ответ в прокуратуру Иловлинского района.

С учетом изложенного, полагала, что бездействия со стороны Главы Иловлинского муниципального района – председателя Иловлинской районной Думы допущено не было. Координационным, совещательным органом районной Думы – Советом Иловлинской районной Думы было рассмотрено представление прокурора.

Представитель заинтересованного лица – администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области ФИО2 в судебном заседании административный иск, в том числе с учетом уточненных требований, не признала, представила письменные возражения на иск. Возражая против иска, указала, что в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Согласно ч.1 ст.24 Градостроительного кодекса РФ, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Таким представительным органом на территории Иловлинского муниципального района Волгоградской области является Иловлинская районная Дума Иловлинского муниципального района Волгоградской области.

В соответствии с ч.2 ст.24 ГрК РФ, решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации округа. Таким образом, по собственной инициативе Иловлинская районная Дума не вправе выступать с предложением об утверждении генерального плана или о внесении в него изменений.

Согласно ст. 16 Устава Иловлинского муниципального района Волгоградской области, Иловлинская районная Дума является представительным органом Иловлинского муниципального района. Согласно ст. 21 Устава, Администрация Иловлинскоо муниципального района является исполнительно-распорядительным органом Иловлинского муниципального района. Администрация Иловлинского муниципального района подотчетна и подконтрольна Иловлинской районной Думе.

На основании п.4.1 Порядка подготовки нормативно-правовых актов Иловлинской районной Думы от 30.06.2006 № 14/94 «Об утверждении Положения об организации работы с документами в Иловлинской районной Думе», основанием для подготовки проекта решения может быть план работы Иловлинской районной Думы или ее комиссии, письменное либо устное указание (поручение) председателя Иловлинской районной Думы, инициативное решение комиссий и депутатов Иловлинской районной Думы, администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области.

В соответствии с ч.1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. К тому же в соответствии с Решением Иловлинской районной Думы от 27.11.2009 № 4/26 «Об утверждении структуры администрации Иловлинского муниципального района» структурным подразделением администрации является отдел архитектуры администрации Иловлинского муниципального района, который решает вопросы архитектуры и градостроительства на территории района. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалья. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации. Таким образом, в 2014 году был заключен контракт с Главой администрации Гель И.С. и в соответствии с вышеуказанными полномочиями и данным контрактом председателем Иловлинской районной Думы было поручено Главе администрации Иловлинского муниципального района подготовить компетентный ответ на представление прокуратуры.

Заинтересованное лицо – Глава Иловлинского муниципального района Волгоградской области ФИО3 в судебном заседании административный иск не признал, возражал против его удовлетворения. В обоснование своих возражений указал, что в адрес председателя Иловлинской районной Думы поступило представление прокурора Иловлинского района № 7-46/2017 от 21.09.2017 года об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства с требованием безотлагательно рассмотреть представление и принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законодательства. Ссылаясь на разъяснение Конституционного Суда РФ, содержащееся в определении от 24.02.2005 № 84-О, указывает на то, что представление прокурора само по себе не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке.

Полномочию прокурора вносить названное представление противостоит обязанность должностного лица рассмотреть его. Порядок же исполнения представления прокурора определяется должностным лицом самостоятельно. Прямая норма, обязывающая рассмотреть представление прокурора на заседании Иловлинской районной Думы отсутствует.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 6 статьи 22 Глава Иловлинского муниципального района обеспечивает осуществлением органами местного самоуправления Иловлинского муниципального района полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Иловлинского муниципального района федеральными законами и законами Волгоградской области. Являясь полномочным лицом, глава Иловлинского муниципального района – председатель Иловлинской районной Думы рассмотрел представление прокуратуры.

Им проведено совместное совещание с работниками администрации Иловлинского муниципального района. По результатам проведенного совещания запланированы работы по изготовлению землеустроительного дела по описанию места расположения границ объекта землеустройства (Карта-план) на населенные пункты Трехостровского сельского поселения с последующей постановкой на кадастровый учет и с согласованием с Комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области, по вопросам особо охраняемых территорий в границах природного парка «Донской». При рассмотрении вопроса в районном бюджете на 2018 год будут запланированы средства на указанные мероприятия. По мере выделения денежных средств из бюджета Иловлинского муниципального района указанные мероприятия по внесению изменений в генеральные платы поселений, постановка на кадастровый учет границ населенных пунктов будут проведены, о чем было сообщено прокурору в ответе на представление. Полагает, что бездействия со стороны главы Иловлинского муниципального района – председателя Иловлинской районной Думы не было.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с п.1 ч.9 ст.226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное заявление.

По смыслу приведенных норм, требования административного истца могут быть удовлетворены лишь при условии доказанности нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) его прав и законных интересов, при этом обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагает на лицо, обратившееся в суд (ч.11 ст.226 КАС РФ).

В соответствии с ч.5 ст.129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре, требование прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно Закону о прокуратуре одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона является представление об устранении нарушений закона.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

При рассмотрении настоящего административного иска установлено, что 21 сентября 2017 года прокурором Иловлинского района Волгоградской области на имя председателя Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области направлено представление об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства № 7-46-2017.

Как следует из содержания представления, прокуратурой Иловлинского района проведена проверка исполнения градостроительного и земельного законодательства при утверждении и реализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, распоряжения земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий. По результатам проверки установлено, что Генеральным планом Трехостровского сельского поселения предусматривается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природного парка «Донской». Так, п.3.3 Материала обоснования генерального плана Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района установлен перечень земельных участков, включаемых в состав населенного пункта. В частности, в состав населенного пункта ст. Трехостровская предполагается включение земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения с западной стороны в связи с включением в границы территории кладбища. На карте границ населенных пунктов, являющихся частью Генерального плана Трехостровского сельского поселения, предусмотрено расширение границ населенных пунктов ст. Трехостровская, х. Нижнегерасимовский и х. Зимовейский за счет земельный участков, находящихся в границах природного парка.

Аналогичные сведения отражены в Правилах землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области от 09.04.2014 № 183/79 (в ред. Решения Иловлинской районной Думы от 30.06.2017 № 44/260).

По мнению прокурора, обозначенные нарушения законодательства стали возможными в связи с недобросовестным выполнением обязанностей должностными лицами Иловлинской районной Думы и администрации Иловлинского муниципального района.

Представление содержит требование безотлагательно рассмотреть настоящее представление с их участием и принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законодательства и недопущению их впредь.Решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

О результатах рассмотрения представления сообщить в прокуратуру Иловлинского района в письменной форме в установленный законом месячный срок, с приложением приказов о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (л.д.10).

Вопрос о рассмотрении представления прокурора Иловлинского района Волгоградской области был включен в повестку заседания Совета Иловлинской районной Думы от 9 октября 2017 года. Извещение о дате, времени и месте проведения заседания Совета районной Думы было направлено в прокуратуру Иловлинского района Волгоградской области и получено 5 октября 2017 года (л.д.45).

Согласно сообщению председателя Иловлинской районной Думы – Главы Иловлинского муниципального района Волгоградской области ФИО3, в связи с тем, что вопросами градостроительства и земельного законодательства занимается отдел архитектуры администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области, данное представление им было направлено в администрацию для рассмотрения.

По результатам обсуждения данного вопроса большинством голосов присутствующих было принято решение не включать в повестку дня очередного заседания Иловлинской районной Думы вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области.

Председателем Иловлинской районной Думы – Главой Иловлинского муниципального района Волгоградской области отделу архитектуры администрации было поручено дать обоснованный ответ в прокуратуру (л.д.86-88).

В соответствии с ответом Главы администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области на имя Главы Иловлинского района от 25 октября 2017 года № 6972, администрация Иловлинского муниципального района считает не изменять утвержденные генеральным планом Трехостровского сельского поселения (утв. Советом депутатов Трехостровского сельского поселения 26.12.2013 г.) границы населенного пункта ст. Трехостровская (л.д.13-14).

Согласно сопроводительному письму от 26 октября 2017 года № 161, указанный ответ был направлен Главой Иловлинского муниципального района прокурору Иловлинского района Волгоградской области (л.д.11).

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Общие требования к принимаемым прокурорами мерам реагирования содержатся в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Системный анализ вышеприведенных положений Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что представление прокурора должно содержать не только описание нарушения и требования о его рассмотрении, но и указание на непосредственный перечень действий и мер, которые следует принять для устранения нарушений закона.

Суд также учитывает, что представление прокурора – это акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранить нарушения закона, их причины и способствующие им условия. Основанием для его вынесения служат установленные факт нарушения закона. В связи с чем, такое представление должно быть законным, обоснованным и исполнимым.

Вместе с тем, представление прокурора от 21 сентября 2017 года № 7-46-2017 названным условиям не отвечает: оно не содержит указание на конкретные меры устранения нарушений градостроительного и земельного законодательства, а также то, какие именно нарушения и в каком объеме необходимо устранить.

Кроме того, в представлении прокурора содержится указание на то, что обозначенные нарушения законодательства стали возможными в связи с недобросовестным выполнением обязанностей должностными лицами Иловлинской районной Думы и администрации Иловлинского муниципального района.

Согласно ст.16 Устава Иловлинского муниципального района Волгоградской области (принятого постановлением Иловлинской районной Думы от 13.12.2006 г. № 23/156), Иловлинская районная Дума является представительным органом Иловлинского муниципального района и обладает правами юридического лица.

Иловлинская районная Дума состоит из депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства: по одному депутату от поселения, и глав поселений входящих в состав муниципального района, избранных на муниципальных выборах.

В состав представительного органа муниципального района дополнительно входит один депутат, делегированный представительным органом городского поселения, если глава Иловлинского городского повеления избирается из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (л.д.25).

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления относятся к числу муниципальных должностей, соответственно не являются должностными лицами Иловлинской районной Думы.

Кроме того, настоящий Федеральный закон не содержит такого понятия, как должностное лицо представительного органа муниципального образования.

В соответствии со ст. 17 Устава Иловлинского муниципального района Волгоградской области, председатель Иловлинской районной Думы возглавляет и организует работу Иловлинской районной Думы.

В соответствии со ст. 4 Регламента Иловлинской районной Думы (утв. решением Иловлинской районной Думы от 12.11.2009 г. № 3/19), глава Иловлинского муниципального района одновременно является и председателем Иловлинской районной Думы Волгоградской области.

По смыслу ст.2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» председатель Иловлинской районной Думы – это должность в представительном органе муниципального образования.

Перечень полномочий председателя Иловлинской районной Думы определен в ч.13 ст.4 Регламента Иловлинской районной Думы.

В частности, глава Иловлинского муниципального района, исполняя полномочия председателя Иловлинской районной Думы,

- осуществляет руководство подготовкой заседаний Илвлинской районной Думы и вопросов, вносимых на его рассмотрение;

- созывает заседания Иловлинской районной Думы, доводит до сведения депутатов Иловлинской районной Думы время и место их проведения, а также проект повестки дня;

- ведет заседания Иловлинской районной Думы;

- подписывает решения Иловлинской районной Думы;

- осуществляет руководство работой аппарата Иловлинской районной Думы и т.д.

Полномочия главы муниципального района по созыву очередных заседаний Иловлинской районной Думы по мере необходимости предусмотрены п.5 ст.10 Регламента.

Согласно ст. 14 Регламента, Совет районной Думы является координационным и совещательным органом, в состав которого входят глава Иловлинского муниципального района, заместитель председателя Иловлинской районной Думы, председатели постоянных комиссий Иловлинской районной Думы, руководители депутатский объединений (фракций).

В период между заседаниями районной Думы Совет районной Думы, в т.ч., рассматривает, согласовывает и утверждает предварительную повестку дня заседаний районной Думы.

Проверяя обоснованность заявленных прокурором требований, суд учитывает, что прокурором оспаривается бездействие Иловлинской районной Думы Иловлиского муниципального района Волгоградской области (т.е. представительного органа муниципального образования), выразившееся в неуведомлении прокурора о дне заседания коллегиального органа, на котором запланировано рассмотрение представления; в нерассмотрении представления прокурора; несоблюдении установленного законом месячного срока об информировании прокурора о результатах рассмотрения представления.

Административный истец выдвигает требования о возложении обязанности рассмотреть представление прокурора в установленном законом порядке на ближайшем заседании именно на Иловлинскую районную Думу, как на представительный орган муниципального образования.

Вместе с тем, представление прокурора, неисполнение которого указано в качестве основания настоящего административного иска, было адресовано для рассмотрения председателю Иловлинской районной Думы, т.е. лицу, замещающему должность в представительном органе муниципального образования, и одновременно являющемуся главой Иловлинского муниципального района, т.е. органом местного самоуправления и высшим должностным лицом Иловлинского района, согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представление в адрес Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области, как представительного органа муниципального образования, прокурором Иловлинского района Волгоградской области не выносилось.

В представлении предписано решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Однако исходя из того, что, по мнению прокурора, обозначенные в представлении нарушения законодательства стали возможными в связи с недобросовестным выполнением обязанностей должностными лицами Иловлинской районной Думы и администрации Иловлинского муниципального района, неясно о каких должностных лицах идет речь, не указан их перечень, не конкретизированы действия этих должностных лиц, повлекшие нарушение законодательства.

Указанное обстоятельство, по мнению суда, также исключало возможность исполнения представления в данной части. Вопросы применения дисциплинарной ответственности регулируются трудовым законодательством.

С учетом того, что в представлении не указаны конкретные меры устранения нарушений законодательства, а также то, какие именно нарушения и в каком объеме необходимо устранить, каких лиц, совершивших дисциплинарный проступок, рекомендовано привлечь к дисциплинарной ответственности, суд приходит к выводу о том, что оно, по своей сути, не отвечает критериям исполнимости.

Представление прокурора носит информативный характер и содержит указание на несоответствие Генерального плана Трехостровского сельского поселения и Правил землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения положениям градостроительного и земельного законодательства, а также, что утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки является вопросом местного значения.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда РФ, содержащимся в Определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.

Исходя из установленных в судебном заседании обстоятельств на основании пояснений сторон, иных исследованных доказательств в своей совокупности, суд приходит к выводу о том, что председателем Иловлинской районной Думы – главой Иловлинского муниципального района в рамках его компетенции, определенной Уставом Иловлинского муниципального района Волгоградской области и Регламентом Иловлинской районной Думы, приняты исчерпывающие меры по рассмотрению представления прокурора от 21 сентября 2017 года № 7-46-2017, а именно: вопрос о рассмотрении представления прокурора был включен в повестку заседания Совета Иловлинской районной Думы от 9 октября 2017 года; по результатам обсуждения председателем Иловлинской районной Думы - Главой Иловлинского муниципального района Волгоградской области отделу архитектуры администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области было поручено дать обоснованный ответ в прокуратуру Иловлинского района Волгоградской области.

Суд учитывает, что прокуратура была заблаговременно (5 октября 2017 года) уведомлена о дате, времени и месте заседания Совета районной Думы.

При этом сама возможность рассмотрения представления прокурора не может быть поставлена в зависимость от участия в заседании Совета представителя прокуратуры.

По результатам голосования вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района в повестку дня очередного заседания Иловлинской районной Думы не был включен.

Главой администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области на имя Главы Иловлинского района от 25 октября 2017 года № 6972 направлен ответ по результатам рассмотрения представления, согласно которому администрация Иловлинского муниципального района считает не изменять утвержденные генеральный планом Трехостровского сельского поселения (утв. Советом депутатов Трехостровского сельского поселения 26.12.2013 г.) границы населенного пункта ст. Трехостровская.

Указанный ответ Главой Иловлинского муниципального района – Председателем Иловлинской районной Думы 26 октября 2017 года был направлен прокурору Иловлинского района Волгоградской области.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что председателем Иловлинской районной Думы – главой Иловлинского муницпального района Волгоградской области бездействия по рассмотрению представления прокурора не допущено.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что предмета судебной проверки, как он сформулирован административным истцом, а именно бездействия со стороны Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района, не имеется, в связи с чем основания для удовлетворения административного иска прокурора Иловлинского района Волгоградской области отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 175-180,227-228 КАС РФ,

Р Е Ш И Л:

прокурору Илоловлинского района Волгоградской области в удовлетворении административного иска к Иловлинской районной Думе Иловлинского муниципального района Волгоградской области о признании бездействия незаконным и понуждении рассмотреть представление об устранении нарушений в установленном законом порядке отказать.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Волгоградского областного суда через Иловлинский районный суд Волгоградской области в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий О.В. Ревенко

Мотивированное решение составлено 16 января 2018 года.

Председательствующий О.В. Ревенко