Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Стройинвест» о признании недействующим в части Постановление Правительства Ленинградской области от 03.08.2022 г. № 549 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области»,

установил:

03 августа 2022 года постановлением Правительства Ленинградской области № 549 внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – Генеральный план, Изменения в генеральный план), утверждённый решением Совета депутатов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 29 мая 2013 года № 22, с изменениями, утверждёнными постановлением Правительства Ленинградской области от 06 сентября 2017 года № 355, Генеральный план утверждён в новой редакции согласно приложению к постановлению.

Генеральный план содержит положение о территориальном планировании и картографический материал.

В разделе 2 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены параметры функциональных зон.

Согласно карте функциональных зон Изменений в генеральный план, функциональные зоны включают зоны рекреационного назначения, к которым отнесена зона Р2 – зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Из описания функциональных зон следует, что зона 03:Р2:2 предназначена для формирования озеленённых территорий общего пользования, строительства объектов спорта (спортивных клубов, спортивных залов, бассейнов, физкультурно-оздоровительных комплексов в зданиях сооружениях, плоскостных спортивных сооружений), строительства объектов культурно-досуговой деятельности, комплексного развития системы коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры поселения.

Постановление размещено на официальном портале правовой информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/4700202208110001?index=0&rangeSize=1 и на сайте сетевого издания «Электронное опубликование документов http://npa47.ru/docs/governor/view/96398/ -11 августа 2022 года.

ООО «Стройинвест» обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 03.08.2022 № 549 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:07:1006001:20 к зоне озеленения территорий общего пользования Р2:2.

В обоснование административного иска указано, что в результате внесения изменений в Генеральный план земельный участок административного истца с кадастровым номером 47:07:1006001:20 отнесен к зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары). Между тем, на указанном земельном участке расположен индивидуальный жилой дом, земельный участок используется административным истцом в целях осуществления предпринимательской деятельности. По мнению административного истца, нарушена процедура утверждения Генерального плана.

Определением от 18.07.2023 к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Правительство Ленинградской области, в качестве заинтересованных лиц – администрация муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, совет депутатов муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

В письменном отзыве на административное исковое заявление представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области Яковлева Н.Н. просила отказать в удовлетворении требований, указав, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В письменном отзыве глава администрации муниципального образования Заневское городское поселение Гердий А.В. просил отказать в удовлетворении административного иска, поскольку действующее законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, так как генеральный план является документом территориального планирования.

В судебном заседании представитель административного истца Батори В.А. поддержала административные исковые требования по основаниям, указанным в административном иске.

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области Яковлева Н.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве на административный иск.

Представитель заинтересованных лиц администрации и совета депутатов муниципального образования Заневское городское поселение Гриценко А.В. в судебном заседании поддержала письменный отзыв администрации поселения на административное исковое заявление, просила отказать в удовлетворении требований.

Участвующий в деле прокурор Спирова К.В. полагала административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению.

Информация о времени и месте рассмотрения административного искового заявления в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованных лиц, заключение прокурора, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.15 ст.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Как следует из материалов дела, административному истцу на праве собственности принадлежат объекты недвижимости:

земельный участок с кадастровым номером 47:07:1006001:20, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: обслуживание автотранспорта, для иных видов жилой застройки;

объект незавершенного строительства с кадастровым номером 47:07:1006001:4318, степень готовности объекта 15 %, проектируемое назначение: индивидуальный жилой дом.

Объекты недвижимости расположены по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Заневское городское поселение, г. Кудрово, ул. Центральная, з/у № 23;

Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых в оспариваемой в части нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, законные интересы.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений, а к полномочиям органов местного самоуправления - полномочия по подготовке проекта генерального плана поселения.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 16 марта 2015 года № 68 утверждён Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области.

В соответствии с п. 2.1 Порядка проекты документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проекты изменений в такие документы для утверждения Правительством Ленинградской области направляются в комитет градостроительной политики Ленинградской области со всеми материалами по обоснованию.

В соответствии с п. 2.6 Порядка в случае соответствия процедур подготовки согласования проекта документа территориального планирования муниципального образования Ленинградской области, проект изменений в такой документ законодательству о градостроительной деятельности комитет градостроительной политики Ленинградской области осуществляет подготовку проекта территориального планирования муниципального образования Ленинградской области, внесении изменений в такой документ.

Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением администрации МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 10 марта 2017 года № 120 принято решение о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области. Постановление опубликовано в газете «Заневский вестник» от 17 марта 2017 года № 12.

Постановлением администрации от 18 мая 2017 года № 285 утверждён состав комиссии и порядок деятельности комиссии по подготовке генерального плана МО «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области (с последующими изменениями от 19 апреля 2021 года № 345, от 12 ноября 2021 года № 911, от 01 декабря 2021 года № 944).

31 августа 2022 года в адрес администрации МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области направлено сводное заключение о согласовании проекта изменений в Генеральный план.

В соответствии с ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 настоящего Кодекса и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования Заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц.

Решением совета депутатов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 20 апреля 2021 года № 13 утверждено Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в МО «Заневское городское поселение» (далее Положение о публичных слушаниях»).

В соответствии с п.п. 4.1, 4.3, 4.4 Положения о публичных слушаниях решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний принимается главой муниципального образования и оформляется в форме постановления главы муниципального образования. Решение о назначении общественных обсуждений или публичных слушаний должно содержать информацию о том, кем и когда принято решение; информацию об органе, уполномоченном на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний; сроки проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Оповещение о начале публичных слушаний подлежит официальному опубликованию (обнародованию) до даты проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Постановлением главы МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 11 октября 2021 года № 06 назначены публичные слушания по проекту изменений в генеральный план МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области. Информационное сообщение о дате проведения публичных слушаний и оповещение о начале публичных слушаний опубликовано в официальном печатном издании газете «Заневский вестник» от 15 октября 2021 года № 37 (540), на сайте администрации.

В соответствии с п. 11.1. Положения о публичных слушаниях, общественные обсуждения и публичные слушания протоколируются.

По результатам публичных слушаний составлен протокол № 04 от 01.12.2021.

В соответствии с п. 11.6 Положения о публичных слушаниях, на основании протокола публичных слушаний организатор публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах публичных слушаний.

На основании протокола публичных слушаний подготовлено заключение по результатам публичных слушаний от 10 декабря 2021 года, которое было опубликовано в газете «Заневский вестник» 10 декабря 2021 года № 46(549).

По результатам рассмотрения документов и материалов, представленных администрацией, Правительством Ленинградской области принято постановление от 03 августа 2022 года № 549 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области».

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие изменений относительно земельного участка административного истца, внесенных в Генеральный план, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 3, частям 1, 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляемое в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В соответствии со ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации оспариваемый Генеральный план содержит положение о территориальном планировании и картографический материал.

Как указывает административный истец, на публичных слушаниях была размещена информация о вносимых изменениях в Генеральный план, на которой жилая территория, где расположены принадлежащие ему земельный участок и объект недвижимости, (западная часть населенного пункта Кудрово – территория бывшей деревни Кудрово), проектом генерального плана была отнесена к зоне общественно-деловой застройки, позволяющей размещение в ней жилых домов, объектов обслуживания автотранспорта, однако Генеральным планом функциональная зона Ж2 была изменена на функциональную зону - Р2.

Данное обстоятельство не оспаривалось в судебном заседании, представитель администрации МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области пояснила, что с учетом замечаний и предложений, поступивших в период подготовки и проведения публичных слушаний указанная территория отнесена к функциональной зоне Р2.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О, в соответствии с которой публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Из материалов дела следует, что в соответствии с положениями части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации публичные слушания проведены в каждом населенном пункте поселения, что административным истцом не оспаривается.

Положения статей 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2020 № 11-АПА20-1).

Как следует из материалов дела, в текстовой части материалов по обоснованию оспариваемой редакции Генерального плана МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области в разделе 5.3.4. Благоустройство территории, указано, что в результате анализа сложившейся градостроительной ситуации установлено, что обеспеченность зелёными насаждениями общего пользования общегородского значения населённых пунктов Заневского городского поселения составляет от 10% до 15% от нормативной в соответствии с местными нормативами градостроительного проектирования Ленинградской области. Учитывая то, что большая часть территории города Кудрово представлена плотной многоэтажной застройкой, принято решение о реконструкции территории сохранившейся индивидуальной жилой застройки обеспечить доступность объектов местного значения, но завершить формирование градостроительного облика города Кудрово. Кроме, того, при проведении публичных слушаний об использовании территории, прилегающей к существующему парку «Оккревиль» для размещения зелёных насаждений общего пользования, а также обращения, указывающие на недостаток озеленённых территорий общего пользования, которые отражены в протоколе публичных слушаний от 01 декабря 2021 года № 04 (стр. 20 протокола).

В заключении по результатам публичных слушаний, указано, что принято решение о формировании новой функциональной зоны Р2 в западной части населённого пункта (территория бывшей деревни Кудрово), предназначенной для размещения озелененных территорий общего пользования, при этом в описании указанной функциональной зоны будет предусмотрена возможность использовать в соответствии со своим целевым назначением существующие земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства.

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Следовательно, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Разрешая заявленные требования, суд учитывает, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Следовательно, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны Р2 существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оснований полагать, что оспариваемым положением нарушены права административного истца, у суда не имеется, поскольку отнесение земельного участка к функциональной зоне рекреационного назначения не исключает использование такого земельного участка в соответствии с установленной в отношении этого участка территориальной зоной и градостроительным регламентом.

Отнесение территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца

Нахождение земельного участка в частной собственности также не являлось препятствием для установления функциональной зоны Р2, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как разъяснено в п.28 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, судом установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с учетом замечаний и предложений, поступивших в период подготовки и проведения публичных слушаний, что вызвало необходимость внесения изменений в проект генерального плана по отношению к варианту, вынесенному на обсуждение публичных слушаний.

Данное обстоятельство согласуется с принципом градостроительного законодательства, положениями части 13 статьи 24 и части 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, суд не усматривает несоответствия оспариваемого нормативного правового акта нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.

В соответствии с п.2 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что изменения в генеральный план соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и права административного истца не нарушают, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

ООО «Стройинвест» отказать в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим Постановление Правительства Ленинградской области от 03.08.2022 г. № 549 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:07:1006001:20 к зоне озеленения территорий общего пользования – Р2 :2.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение принято в окончательной форме 2.10.2023 года.