Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5, ФИО6, также действующих в интересах несовершеннолетнего ФИО4, к Судакскому городскому совету Республики Крым, Администрации города Судака Республики Крым об оспаривании в части решения 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 15 ноября 2018 года № 850 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым»,

с участием заинтересованных лиц на стороне административного ответчика главы муниципального образования городской округ Судак - председателя Судакского городского совета Республики Крым, Управления архитектуры и земельных отношений Администрации города Судака Республики Крым, Отдела по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации города Судака Республики Крым, Министерства строительства и архитектуры Республики Крым, Министерства сельского хозяйства Республики Крым, Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым,

установил:

решением 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 15 ноября 2018 года № 850 утверждён Генеральный план муниципального образования городской округ Судак Республики Крым.

ФИО5, ФИО6, также действующие в интересах несовершеннолетнего ФИО4, обратились в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Судакскому городскому совету Республики Крым, Администрации города Судака Республики Крым об оспаривании в части решения 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 15 ноября 2018 года № 850 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым», в котором, с учётом письменных уточнений (том 2 л.д. 31, 111-112, 206-207) просят признать недействующим с момента принятия Генеральный план муниципального образования городской округ Судак Республики Крым, утверждённый решением 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 15 ноября 2018 года № 850 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым» в части установления в границах земельного участка по адресу: <адрес>, зоны несогласованных вопросов, а именно: границы лесничеств и границы земельных участков, сведения ЕГРН о которых отсутствуют, относящихся в соответствии с ГЛР к землям лесного фонда, на которых расположены объекты недвижимого имущества, а также в функциональных зонах - зона городских лесов и зона производственного использования.

В обоснование доводов административного искового заявления указано, что на основании договора от 15 октября 2018 года № 115, заключённого между Администраций города Судака Республики Крым и административными истцами, последние являются собственниками жилого дома, расположенного по адресу: <адрес>. Также административные истцы пользуются земельным участком по указанному выше адресу, общей площадью 484 кв.м. Однако, оформить в собственность или получить в пользование данный земельный участок административные истцы не могут, поскольку согласно решению Администрации города Судака Республики Крым об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, исходя из полученной информации, испрашиваемый земельный участок, площадью 484 кв.м, расположен в нескольких функциональных зонах, что противоречит земельному и градостроительному законодательству и нарушает права административных истцов.

Определениями Верховного Суда Республики Крым от 21 июля 2023 года, от 27 июля 2023 года, от 30 августа 2023 года и от 25 сентября 2023 года к участию в административном деле в качестве в качестве административного ответчика привлечён Судакский городской совет Республики Крым, в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены глава муниципального образования городской округ Судак - председатель Судакского городского совета Республики Крым, Управление архитектуры и земельных отношений Администрации города Судака Республики Крым, Отдел по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации города Судака Республики Крым, Министерство строительства и архитектуры Республики Крым, Министерство сельского хозяйства Республики Крым, Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым (том 1 л.д. 25-32, 34-37, 214-217, том 2 л.д. 9-15).

Представитель административных истцов ФИО1 поддержал доводы, изложенные в административном исковом заявлении с учётом письменных уточнений, и просил удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

Представитель административного ответчика Судакского городского совета ФИО2 с доводами административного искового заявления не согласился, просил отказать в удовлетворении заявленных требований, так как оспариваемый акт принят с соблюдением процедуры его принятия, в пределах полномочий и с соблюдением требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Утверждённый Генеральный план соответствуют требованиям действующего законодательства к составу и содержанию документов территориального планирования муниципальных образований. Свою правовую позицию изложил в письменных возражениях (том 2 л.д. 103-105).

Представитель административного ответчика Администрации города Судака Республики Крым ФИО3 просил отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объёме, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт соответствует требованиям действующего законодательства, принят компетентным органом в пределах представленных полномочий. На момент принятия Генерального плана, земельный участок, необходимый для эксплуатации жилого дома, сформирован не был, на кадастровый учёт не поставлен. Оспариваемые положения Генерального плана об установлении функциональных зон не нарушают права и законные интересы административных истцов, так как не создают препятствий в их реализации и образовании земельного участка. Свою правовую позицию изложил в письменных возражениях (том 2 л.д. 123-125).

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще, в судебное заседание своих представителей не направили, ходатайств об отложении рассмотрения дела в суд не поступало. Информация о движении дела, дате, времени и месте судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Верховного Суда Республики Крым (vs.krm.sudrf.ru).

Заинтересованным лицом Министерством сельского хозяйства Республики Крым поданы письменные пояснения относительно требований административного искового заявления, а также заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя (том 2 л.д. 57-58).

Заинтересованным лицом Министерством строительства и архитектуры Республики Крым поданы письменные пояснения относительно требований административного искового заявления, а также заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя. В письменных пояснениях указано, что проект оспариваемого Генерального плана муниципального образования городской Судак Республики Крым был согласован Минстроем Крыма согласно действующему на момент его утверждения порядку письмом от 25 сентября 2018 года № 2621/02-15. Кроме того, согласно протоколу комиссии по организации и проведению общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план муниципального образования от 23 ноября 2021 года № 6 разработчикам генерального плана рекомендовано проработать вопрос о возможности внесения изменений, предложенных административными истцами, в связи с чем, поданный иск до принятия планируемых поправок в генеральный план является преждевременным (том 2 л.д. 92-95).

Заинтересованным лицом Управлением архитектуры и земельных отношений Администрации города Судака Республики Крым поданы письменные пояснения (том 2 л.д. 159-161).

Суд с учётом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителя административных истцов ФИО1, представителя административного ответчика Судакского городского совета Республики Крым ФИО2, представителя административного ответчика Администрации города Судака Республики Крым ФИО3, заключение прокурора, участвующего в деле, Алескерова Д.А., полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, административные истцы обратились в суд с настоящим административным исковым заявлением посредством почтовой службы 20 июля 2023 года. Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый в части акт является нормативным.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Частью 8 названной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования указаны в пунктах 25, 28, 29, 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50).

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 года № 15-ЗРК «Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым» муниципальное образование город Судак наделён статусом - городской округ Судак.

Частью 10 названной статьи установлен перечень населённых пунктов, входящих в состав городского округа Судак: 10. Установить перечень населённых пунктов, входящих в состав городского округа Судак: город Судак; посёлок городского типа Новый Свет; село Веселое; село Грушевка; село Переваловка; село Холодовка; село Дачное; село Лесное; село Междуречье; село Ворон; село Морское; село Громовка; село ФИО7; село Богатовка; село Миндальное; село Прибрежное.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ, в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 29 части 1 статьи 11 Устава муниципального образования городской округ Судак Республики Крым, утверждённого решением 2 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 14 ноября 2014 г. № 67 (том 1 л.д.54-92), в редакции на момент возникновения спорных правоотношений (далее Устав), к вопросам местного значения городского округа Судак относятся утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа Феодосия документации по планировке территории.

Частью 1 статьи 28 Устава также предусмотрено, что Судакский городской совет Республики Крым является представительным органом муниципального образования городской округ Судак Республики Крым.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 52 Устава по вопросам местного значения население городского округа непосредственно, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа принимают (издают) муниципальные правовые акты.

В систему муниципальных правовых актов входят: нормативные и иные правовые акты Судакского городского совета: решения Судакского городского совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, принимаемые по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Крым, настоящим Уставом (пункт 3 части 3 статьи 52 Устава)

Решения Судакского городского совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Судакского городского совета, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Голос Председателя Судакского городского совета учитывается при принятии решений Судакского городского совета как голос депутата Судакского городского совета;

Частью 7 названной статьи предусмотрено, что муниципальные правовые акты городского округа не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также Конституции Республики Крым, законам и иным нормативным правовым актам Республики Крым.

Решением 3 сессии Судакского городского совета 1 созыва от 5 февраля 2015 года № 181 утверждён Регламент Судакского городского совета, который устанавливает порядок организации работы и проведения заседаний Судакского городского совета Республики Крым и созданных им постоянных комиссий, иных рабочих органов Судакского городского совета Республики Крым, осуществления контрольной деятельности Судакского городского совета Республики Крым, а также регулирует вопросы организации работы депутатов Судакского городского совета Республики Крым с избирателями (далее Регламент) (том 1 л.д. 94-107).

Согласно части 5 статьи 22 Устава по проектам генеральных планов, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учётом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Решением 73 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 5 июля 2018 года № 804 утверждено Положение о проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в муниципальном образовании городской округ Судак Республики Крым (далее Положение № 804), которое устанавливает в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования городской округ Судак Республики Крым.

Таким образом, порядок организации проведения публичных слушаний (общественных обсуждений) предполагает возможность обеспечить каждому заинтересованному лицу выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учёт мнения участников публичных слушаний, в том числе путём предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа своё мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа регламентирована статьёй 24 Градостроительного кодекса.

Так, названной статьёй предусмотрено, что генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1).

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2).

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц (часть 3).

В соответствии с частью 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьёй 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно частям 10, 11 названной статьи заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.

Во исполнение требований законодательства до принятия Судакским городским советом Республики Крым решения от 15 ноября 2018 г. № 850 были осуществлены следующие процедуры.

Из материалов дела следует, что постановлением председателя Судакского городского совета Республики Крым от 9 июля 2018 года № 20п «О назначении публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа Судак Республики Крым» назначены соответствующие публичные слушания на 2, 7, 8, 9, 14,15, 16 и 17 августа 2018 года. Указанное постановление с оповещением о начале публичных слушаний с указанием сроков, времени и мест проведения публичных слушаний, сроков и мест проведения экспозиции, а также сроков подачи возражений и замечаний опубликовано в газете «Судакские вести» от 12 июля 2018 г. № 27.

Проект генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым был размещён на сайте Администрации города Судака Республики Крым sudak.rk.gov.ru на официальном Портале Правительства Республики Крым, а также в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) (https://fgistp.economy.gov.ru). Экспозиции с материалами проекта Генерального плана были размещены на стендах в г. Судаке, пгт. Новый Свет, в селах – Веселое, Грушевка, Дачное, Морское, ФИО7.

По результатам проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым были составлены 16 соответствующих протоколов, а именно: от 2 августа 2018 года (пгт. Новый свет), от 7 августа 2018 года (с. Веселое), от 8 августа 2018 года (с. Громовка, с. Морское) от 9 августа 2018 года (с. Ворон, с. Междуречье), от 14 августа 2018 года (с. Переваловка, с.Грушевка, с. Холодовка), от 15 августа 2018 года (с. Лесное, с. Дачное), от 16 августа 2018 года (с. ФИО7, с. Прибрежное, с. Богатовка, с. Миндальное), от 17 августа 2018 года (г. Судак) (том 1 л.д. 150-182).

Согласно заключению о результатах публичных слушаний от 4 сентября 2018 года, публичные слушания по обсуждению Генерального плана муниципального образования городского округа Судак Республики признаны состоявшимися; предложения и замечания, поступившие в ходе проведения публичных слушаний, изучены на предмет соответствия нормам законодательства Российской Федерации и Республики Крым, и направлены разработчику для учёта в работе при внесении соответствующих изменений в проект Генерального плана (том 2 л.д. 131-132).

Особенности согласования проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа регламентированы статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Частью 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимает решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.

В силу части 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесёнными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

При этом в соответствии с частью 11 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации указанные в части 10 названной статьи документы и материалы могут содержать: 1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путём их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); 2) план согласования указанных в пункте 1 части 11 вопросов после утверждения генерального плана путём подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определённой части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку (часть 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Администрации города Судака Республики Крым от 9 июня 2018 года № 681 утверждён порядок деятельности согласительной комиссии по согласованию проекта Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым.

По процедуре согласования в материалах дела имеются лист согласования с первым заместителем главы администрации, с 4 заместителями главы администрации, начальником управления экономического развития администрации, руководителем аппарата, отделом правового обеспечения и отделом организационного обеспечения, делопроизводства, контроля и работы с обращениями граждан (том 1 л.д. 146).

Проект решения направлялся в прокуратуру города Судака Республики Крым для проведения правовой экспертизы, по результатам проведения которой было составлено соответствующее заключение (информация) от 8 ноября 2018 года (том 1 л.д.141, 142, 185-202).

Согласно Положению о Министерстве строительства и архитектуры Республики Крым, утверждённому постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 № 156 (в редакции на момент возникновения спорных правоотношений, далее Положение) Министерство строительства и архитектуры Республики Крым (далее - Министерство) является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, проводящим государственную политику и осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию в сфере градостроительства и архитектуры, жилищной политики, строительства, промышленности строительных материалов, реализации жилищных программ, формирования региональной политики в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве, сейсмобезопасности, инженерной защите территории Республики Крым от оползневых и абразивных процессов, и управляющим государственным имуществом, которое отнесено к его ведению, организации проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в случаях, предусмотренных действующим законодательством, участвующим в формировании федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ, выполняющим функции заказчика по проектированию и строительству объектов, а также осуществляющим координацию деятельности в указанных сферах исполнительных органов государственной власти Республики Крым в случаях, предусмотренных законодательством (пункт 1.1).

В целях выполнения поставленных задач, согласно пункту 3.1 Положения, Министерство в установленном законодательством порядке обеспечивает соблюдение процедур по подготовке и утверждению документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (подпункт 3.1.15).

В материалах дела имеется письмо Министерства строительства и архитектуры Республики Крым от 25 сентября 2018 года № 2621/02-15, согласно которому Министерство согласовывает рассматриваемый проект Генерального плана городской округ Судак при условии учёта замечаний, изложенных в указанном письме. Также указано, что при направлении проекта генерального плана на утверждение в представительный орган местного самоуправления (исключительно редакцию проекта ГП по согласованным вопросам) к направляемым материалам согласно пунктов 10-12 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ включить неотъемлемым приложением карту с фиксацией неурегулированных и несогласованных вопросов (замечаний) при их наличии, а также план урегулирования указанных замечаний, разработанных на основании решений согласительных комиссий, согласно установленной Минстроем Крыма форме, направленной письмом от 17 сентября 2018 года № 2492/02-15 (том 2 л.д. 96-97).

Административными ответчиками в материалы дела представлена карта разногласий, оформленная в виде таблицы (том 2 л.д. 98-99).

27 сентября 2018 г. глава Администрации города Судака Республики Крым вынес постановление за № 1130 «О внесении на рассмотрение Судакского городского совета проекта решения «Об утверждении генерального плана городского округа Судак Республики Крым» (том 1 л.д. 130).

15 ноября 2018 года состоялась 78 сессия Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва, на которой из общего количества, составляющего 24 депутатов, присутствовали 19 депутатов (том 1 л.д. 134-138).

На повестке дня указанной сессии (пункт 1) был поставлен вопрос об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым.

По данному вопросу, после выступления докладчика – заместителя главы Администрации города Судака Республики Крым ФИО8, за его принятие проголосовали 18 депутатов, против – 1 депутат.

Таким образом, Судакским городским советом Республики Крым 1 созыва на 78 сессии 15 ноября 2018 года принято решение № 850 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым» (том 1 л.д. 139).

Пунктом 1 указанного решения утверждён соответствующий генеральный план, с учётом карты разногласий.

Согласно пункту 5 Решения от 15 ноября 2018 года № 850 настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования в газете «Судакские Вести».

Оспариваемое в части решение (без приложений) было опубликовано в газете «Судакские Вести» № 46 от 22 ноября 2018 года (том 2 л.д. 203-208), а также на официальной странице Судакского городского совета Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (https://sudakgs.rk.gov.ru) 15 ноября 2018 г.

Исходя из положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд принимает во внимание, что решением Верховного Суда Республики Крым от 27 августа 2019 года по административному делу № 2а-37/2019, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2019 года (дело № 127-АПА19-29), а также апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 июля 2019 года (дело № 127-АПА19-14, № дела в суде первой инстанции 2а-76/2019) по искам граждан к Судакскому городскому совету Республики Крым о признании не действующим решения 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым I созыва от 15 ноября 2018 г. № 850 «Об утверждении Генерального плана городского округа Судак Республики Крым», проверялись полномочия представительного органа местного самоуправления муниципального образования городской округ Судак Республики Крым, его компетенция, требования об официальном опубликовании, к форме и порядку принятия оспариваемого решения 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым I созыва от 15 ноября 2018 г. № 850. Судебными актами установлено, что указанное решение принято Судакским городским советом Республики Крым в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с установленным порядком.

При установленных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое административными истцами решение от 15 ноября 2018 года № 850 принято полномочным представительным органом местного самоуправления муниципального образования городской округ Судак Республики Крым, в пределах его компетенции, с соблюдением требований об официальном опубликовании, к форме и порядку его принятия.

Отдельные недостатки, допущенные при проведении процедуры подготовки, принятия проекта оспариваемого решения и опубликования, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания его не действующим, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административных истцов.

Проверяя на соответствие оспариваемого в части решения от 15 ноября 2018 г. № 850 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также доводы административных истцов о нарушении их прав, свобод и законных интересов, судом установлено следующее.

В обоснование доводов о нарушении прав административных истцов указано, что оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает права административных истцов на оформление в собственность или получение в пользование земельного участка, общей площадью 484 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> поскольку указанный земельный участок расположен в зоне несогласованных вопросов и нескольких функциональных зонах, что противоречит земельному и градостроительному законодательству, в связи с чем, в последующем решением Администрации города Судака Республики Крым было отказано в утверждении схемы расположения испрашиваемого земельного участка.

Из материалов дела установлено, что 15 октября 2018 года между Администрацией города Судака и административными истцами заключён договор № 115 передачи жилого помещения в собственность граждан, Администрация передала, а административные истцы приобрели в бесплатно в общую долевую (по 1/3 доли в праве) собственность, занимаемое ими жилое помещение: жилой дом (кадастровый №), общей площадью – <данные изъяты> кв.м, жилой площадью – <данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: <адрес> (том 2 л.д. 56).

В соответствии с выкопировкой из Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым, утверждённого решением 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 15 ноября 2018 года № 850, земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, частично расположен в зоне несогласованных вопросов, а именно: границы лесничеств и границы земельных участков, сведения ЕГРН о которых отсутствуют, относящихся в соответствии с ГЛР к землям лесного фонда, на которых расположены объекты недвижимого имущества, а также в функциональной зоне городских лесов и зоне производственного использования (том 2 л.д. 204).

Как следует из статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечёт за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учёта всех интересов граждан, а также публичных интересов.

Как следует из пунктов 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Возможность исключения из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путём их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования), а также дальнейшее их согласование после утверждения генерального плана прямо предусмотрены Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Так, в силу части 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

Частью 11 этой же нормы регламентировано, что указанные в части 10 названной статьи документы и материалы могут содержать: 1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путём их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); 2) план согласования указанных в пункте 1 части 11 вопросов после утверждения генерального плана путём подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

Из материалов дела также следует, что постановлением Администрации города Судака Республики Крым от 9 июня 2018 года № 681 создана согласительная комиссия, утверждён порядок её деятельности по согласованию проекта Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым.

В материалы дела представлены замечания Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 27 февраля 2018 года № 1426/20.4 по проекту Генерального плана (том 2 л.д. 214, 215-219).

Так, из карты разногласий следует, что проект генерального плана не был согласован Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым (заключение от 20 августа 2018 года № 146/20.4/1/3). В частности, отказ в согласовании проекта генерального плана Министерством обоснован тем, что при анализе генерального плана населённых пунктов выявлены пересечения проектируемых функциональных зон в границах населённых пунктов с землями лесного фонда. Устранение выявленных пересечений подлежит в рамках реализации Федерального закона от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определённой категории земель» («лесной амнистии») в соответствии с положениями Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (сельскохозяйственного использования, жилой, общественно-деловой и иных зон) (том 2 л.д. 98-99).

Предусмотренные статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры согласования в силу части 8 статьи 24 этого же Кодекса носят обязательный характер, в связи с чем, их соблюдение, в том числе в части исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам, не может являться произвольным.

Нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в несогласованной части проект генерального плана может быть представлен согласительной комиссией главе местной администрации, а затем в представительный орган местного самоуправления в виде отдельных материалов по несогласованным вопросам, которые подлежат дальнейшему согласованию после того, как генеральный план будет утверждён в согласованной части.

Решением 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 15 ноября 2018 года № 850 утверждён Генеральный план муниципального образования городской округ Судак Республики Крым с учётом карты разногласий.

Поскольку территории неурегулированной градостроительной ситуации исключены из Генерального плана, в отношении них не подлежит применению информация, указанная в Генеральном плане, на них не распространяются действия установленных нормативов, то есть в отношении данных территорий отсутствует документация территориального планирования.

Как уже указывалось, земельный участок, площадью 484 кв.м, расположенный по адресу: <адрес>, отнесён Генеральным планом к зоне несогласованных вопросов по результатам проведения согласительных процедур по урегулированию замечаний региональных министерств и ведомств Республики Крым, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе в согласовании проекта Генерального плана, в частности, возражений Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым в связи с пересечением планируемых функциональных зон в населённых пунктах с землями лесного фонда.

Учитывая установленные по делу фактические обстоятельства и приведённые выше нормы права, суд приходит к выводу, что включение оспариваемым в части нормативным правовым актом земельного участка, площадью 484 кв.м, расположенного по адресу: <адрес> в зону несогласованных вопросов, а именно: границы лесничеств и границы земельных участков, сведения ЕГРН о которых отсутствуют, относящихся в соответствии с ГЛР к землям лесного фонда, на которых расположены объекты недвижимого имущества, а также в функциональные зоны зона городских лесов и зона производственного использования, не противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющего большую юридическую силу.

При этом наличие в утверждённом Генеральном плане зоны несогласованных вопросов носит временный характер, так как несогласованные вопросы подлежат дальнейшему урегулированию в соответствии с законодательством, регламентирующим градостроительную деятельность.

Также суд принимает во внимание пояснения представителей административных ответчиков, пояснивших в судебном заседании, что в настоящее время ведётся работа по устранению недостатков проекта генерального плана по урегулированию разногласий, в том числе с Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым, в отношении территорий, расположенных в зоне несогласованных вопросов.

Таким образом, отнесение оспариваемым в части нормативным правовым актом спорного земельного участка к зоне несогласованных вопросов, а именно: границы лесничеств и границы земельных участков, сведения ЕГРН о которых отсутствуют, относящихся в соответствии с ГЛР к землям лесного фонда, на которых расположены объекты недвижимого имущества, а также к функциональной зоне городских лесов и зоне производственного использования, носит в данном случае временный характер, до внесения соответствующих изменений в генеральный план муниципального образования городской округ Судак Республики Крым, а право заинтересованных лиц, в том числе административных истцов, на выражение своей позиции в отношении предполагаемых градостроительных решений может быть реализовано при внесении изменений в Генеральный план.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли подразделяются на категории, к числу которых, наряду с землями населённых пунктов, относятся земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда, используемые в соответствии с установленным для них целевым назначением, изменение которого в силу особого публичного значения запрещено, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В силу положений статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

В соответствии с частью 3 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Исходя из конституционных предписаний, в частности о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9), Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25 октября 2016 года № 21-П указал, что гражданам Российской Федерации должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов, в том числе лесов, как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. В свою очередь, федеральный законодатель, определяя правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, должен исходить из необходимости решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, требований сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и необходимости рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и её субъектов, граждан, имеющих право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации), - представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является как таковой федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (постановления от 9 января 1998 года № 1-П и от 7 июня 2000 года № 10-П; определения от 27 июня 2000 года № 92-О и от 3 февраля 2010 года № 238-О-О).

По смыслу приведённых конституционных положений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с провозглашённой в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия и процветания России исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями и во исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58 Конституции Российской Федерации), правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2015 года № 5-О).

С учётом полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, а также права собственности Российской Федерации на земли лесного фонда (часть 1 статьи 8 и статья 81 Лесного кодекса Российской Федерации) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, осуществляет Российская Федерация (пункт 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации).

Тем самым одной из целей согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является проверка соответствия его содержания в части включения в границы населённого пункта земельных участков из состава земель лесного фонда законодательству в сфере лесных отношений. Данная процедура согласования соответствует особенностям правового режима лесного фонда, вытекающим из его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом.

Следовательно, необходимость согласования проекта генерального плана уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в определённый срок (при условии соблюдения органом местного самоуправления требований к представлению данного проекта для согласования) преследует конституционно оправданную цель - своевременную подготовку и утверждение генерального плана муниципального образования, необходимого для осуществления деятельности по развитию соответствующих территорий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 г. № 45-П).

С учётом установленных по делу обстоятельств, приведённых выше норм права, суд приходит к выводу об отсутствии противоречия оспариваемых положений Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.

Административными истцами не представлено суду надлежащих и допустимых доказательств нарушения оспариваемым в части нормативным правовым актом их прав и законных интересов, а обстоятельства и доводы, указанные в административном исковом заявлении, основаны на неправильном толковании положений действующего федерального законодательства и не являются достаточным основанием для признания оспариваемого в части нормативного правового акта не действующим.

Разрешая заявленные требования, суд также принимает во внимание, что административные истцы не лишены права прибегнуть к гарантированному им способу судебной защиты путём оспаривания соответствующих принятых в их отношении правоприменительных решений, избрав способ защиты, исходя из содержания нарушенного права и характера нарушения.

При таких данных суд приходит к выводу о том, что принятое компетентным органом оспариваемое в части решение нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, права административных истцов не нарушает, вследствие чего отсутствуют предусмотренные законом основания для удовлетворения заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО5, ФИО6, также действующих в интересах несовершеннолетнего ФИО4, к Судакскому городскому совету Республики Крым, Администрации города Судака Республики Крым об оспаривании в части решения 78 сессии Судакского городского совета Республики Крым 1 созыва от 15 ноября 2018 года № 850 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Судак Республики Крым», – отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Крым О.В. Хожаинова

Решение изготовлено в окончательной форме 15 ноября 2023 года.