Гражданский кодекс часть 1

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю: ФИО1, представитель по доверенности от 15.09.2020 № 8/10847, диплом о высшем юридическом образовании, удостоверение;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов»

на решение Арбитражного суда Хабаровского края от 13.07.2021

по делу № А73-25/2021

по заявлению Краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании постановления от 19.11.2020 по делу № 8-04/72 (027/04/7.32.3-1599/2020)

третье лицо: Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура

УСТАНОВИЛ:

Краевое государственное специализированное автономное учреждение «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (далее - КГСАУ «ДВ авиабаза») обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - Хабаровское УФАС России) о признании незаконным и отмене постановления от 19.11.2020 по делу № 8-04/72 (027/04/7.32.3-1599/2020).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура (далее – прокуратура).

Решением суда от 13.07.2021 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, учреждение обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. По мнению заявителя, КГСАУ «ДВ авиабаза» не является субъектом применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) при закупке авиационных транспортных услуг для самостоятельного выполнения авиационных работ по мониторингу и тушению лесных пожаров. Полагает, что являясь государственным автономным учреждением и выполняя государственное задание учредителя, заявитель обоснованно руководствовался Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ), в связи с чем в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Приводит доводы о нарушениях порядка проведения прокуратурой проверки и привлечения к административной ответственности.

Антимонопольный орган, прокуратура не представили отзывы на апелляционную жалобу.

Явившийся в судебное заседание представитель антимонопольного органа с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил оставить в силе судебный акт.

Представители КГСАУ «ДВ авиабаза», прокуратуры не явились в судебное заседание, считаются извещенными по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Информация о рассмотрении апелляционной жалобы размещена на общедоступном сайте Шестого арбитражного апелляционного суда http://6aas.arbitr.ru и в информационной системе «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в сети «Интернет».

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив в порядке статей 266 - 271 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, прокуратурой проведена проверка соблюдения КГСАУ «ДВ авиабаза» требований Закона № 44-ФЗ при осуществлении закупок в 2020 году.

По результатам проверки установлено, что в нарушение требований части 4 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), статьи 15 Закона № 44-ФЗ в рамках исполнения государственного задания на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденного Управлением лесами Правительства Хабаровского края 12.02.2020, учреждение осуществило 24.03.2020 закупку авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году путем проведения открытого конкурса в соответствии с Законом № 223-ФЗ и Положением о закупках для нужд учреждения, утвержденным его Наблюдательным советом, протокол от 24.12.2018 № 8, тогда как такая закупка должна была проводиться на основании Закона № 44-ФЗ.

Выявленное нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг послужило основанием для возбуждения Хабаровским межрайонным природоохранным прокурором в отношении учреждения дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, о чем 14.05.2020 вынесено соответствующее постановление.

Постановление и материалы проверки направлены прокуратурой для рассмотрения в антимонопольный орган.

Постановлением временно исполняющего обязанности руководителя Хабаровского УФАС России от 19.11.2020 по делу № 8-04/72 (027/04/7.32.3-1599/2020) КГСАУ «ДВ авиабаза» привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, с назначением административного штрафа в размере 25 000 рублей.

Не согласившись с постановлением, учреждение оспорило его законность в судебном порядке.

Частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за несоблюдение предусмотренных законодательством правил закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Субъектом ответственности являются, в том числе юридические лица, признанные заказчиками в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) установлено, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи (часть 7 статьи 2 Закона № 174-ФЗ).

Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (части 1, 2, 2.1, 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

Таким образом, мероприятия по сохранению лесов осуществляются государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями в целях реализации соответствующих полномочий органов государственной власти непосредственно (без передачи полномочий третьим лицам) на основании утвержденного для них учредителем государственного (муниципального) задания за счет средств соответствующего бюджета.

В пункте 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.

Пунктами 2.3, 2.4.4, 2.9, 2.10, 2.11 Устава КГСАУ «ДВ авиабаза» определено, что основными целями деятельности учреждения являются: выполнение работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах; выполнение мероприятий по защите и воспроизводству лесов. Для достижения установленных целей учреждение осуществляет следующие виды деятельности, являющиеся основными: обеспечение санитарной безопасности в лесах, в том числе проведение санитарно-оздоровительных мероприятий (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений путем проведения выборочных и сплошных санитарных рубок, очистка лесов от захламления). Учреждению предписано выполнение государственного задания, установленного учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными уставом к основной деятельности. Кроме деятельности, осуществляемой в соответствии с государственным заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, учреждение по своему усмотрению вправе оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых (при оказании однородных услуг) условиях в порядке, установленном федеральными законами. Учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его уставе. Доходы, полученные от такой деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и используются им для достижения целей, указанных в пункте 2.3 настоящего Устава.

Согласно статье 19 ЛК РФ, в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения, указанные в части 2 настоящей статьи, или на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и настоящим Кодексом с одновременной продажей лесных насаждений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с включением в контракт на выполнение данных работ условия о купле-продаже лесных насаждений.

При осуществлении закупок работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В этих целях в контракт на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов включаются условия о купле-продаже лесных насаждений.

Леса подлежат охране от пожаров. Охрана лесов от пожаров осуществляется органами государственной власти, органам местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (части 1, 7 статьи 51 ЛК РФ).

В статье 53.2 ЛК РФ определен перечень мероприятий по осуществлению мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, включающий в себя: наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами; организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств; организацию патрулирования лесов.

Частью 1 статьи 57 ЛК РФ установлено, что авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя: авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.

Таким образом, мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов могут осуществляться не только органами государственной власти путем проведения закупок данных работ в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, но и специально созданными ими государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ, на основании соответствующего государственного задания.

В случае, если осуществление указанных мероприятий не возложено на автономные учреждения, то исполнитель определяется уполномоченными органами государственной власти, в соответствии с Законом № 44-ФЗ с использованием конкурентных способов заключения договора.

Закон № 44-ФЗ (статья 1) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в частности в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (статья 8 Закона № 44-ФЗ).

Принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями установлены Законом № 223-ФЗ.

Общая направленность задач и целей Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ едина - противодействие злоупотреблениям в сфере закупок для обеспечения публичных нужд и интересов.

При этом Закон № 223-ФЗ определяет порядок закупок для нужд самих автономных учреждений. В тех же случаях, когда проводятся закупки для удовлетворения государственных нужд, Закон № 223-ФЗ не подлежит применению. В этих случаях поставщики (подрядчики, исполнители) должны определяться конкурентными способами, указанными в статье 24 Закона № 44-ФЗ, то есть на открытых, закрытых конкурсах, аукционах, путем запроса котировок, запроса предложений и только в определенных случаях - у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В рассматриваемом споре КГСАУ «ДВ авиабаза» является некоммерческой организацией и создано для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите и воспроизводству лесов.

Управлением лесами Правительства Хабаровского края доведено до учреждения государственное задание от 12.02.2020 на 2020 год и на плановый период 2021-2022 годов, которым определены объемы выполнения работ по охране, защите и воспроизводству лесов на указанный период.

В рамках исполнения данного государственного задания между КГСАУ «ДВ авиабаза» и ООО «Дальнереченск Авиа» заключен договор от 24.03.2020 № 47 на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году.

Указанный договор заключен по результатам проведения открытого конкурса в соответствии с Законом № 223-ФЗ и Положением о закупках для нужд КГСАУ «ДВ авиабаза», утвержденным Наблюдательным советом учреждения (протокол от 24.12.2018 № 8).

Таким образом, материалами дела подтверждено, что учреждение исполнило порученное ему государственное задание не самостоятельно, а привлекло для этих целей иной хозяйствующий субъект без соблюдения требований, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, что, в свою очередь, свидетельствует о предоставлении указанному лицу преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, ограничении конкуренции на рынке соответствующих работ (услуг), и является нарушением запрета, установленного пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Отсутствие законодательных ограничений для привлечения автономными учреждениями к выполнению государственного задания третьих лиц, не исключает необходимости соблюдения требований, предусмотренных Законом о контрактной системе, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает публичные потребности, а не собственные нужды самого автономного учреждения и финансируется за счет бюджетных средств, выделенных на эти цели.

На основании установленных фактических обстоятельств и анализа представленных доказательств, исходя из вышеприведенных правовых норм и договора, заключенного во исполнение государственного заказа, суд первой инстанции правомерно поддержал вывод антимонопольного органа о допущенном КГСАУ «ДВ авиабаза» нарушении порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг, что свидетельствует о наличии события административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Доказательств, свидетельствующих об отсутствии объективной возможности для соблюдения требований действующего законодательства, а также о том, что учреждение приняло все зависящие от него меры по соблюдению требований законодательства в сфере закупок, в частности по определению поставщика услуг конкурентным способом, предусмотренным Законом № 44-ФЗ, в материалах дела не имеется.

Вина выразилась в том, что у учреждения имелась возможность для соблюдения требований законодательства в сфере закупок для обеспечения публичных нужд и интересов, однако, исходя из обстоятельств административного правонарушения, не были предприняты все зависящие от заявителя меры по надлежащему исполнению правил и норм действующего законодательства.

На основании изложенного апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о наличии в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Также суд первой инстанции исследовал и пришел к выводам о соблюдении антимонопольным органом порядка привлечения к административной ответственности, срока давности привлечения к ответственности по данной категории дел, а также не установил обстоятельств для применения статьи 2.9 КоАП РФ. Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении со стороны административного органа и прокуратуры не допущено.

Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки вышеуказанных выводов суда.

В рассматриваемом случае назначенное учреждению административное наказание соответствует критериям справедливости и соразмерности наказания, закрепленных КоАП РФ.

Вопреки ссылке заявителя жалобы на нарушение антимонопольным органом при рассмотрении дела об административном правонарушении пунктов 3, 4, 5 статьи 29.1, пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ, судебная коллегия считает, что объем собранных прокуратурой доказательств отвечал требованиям статьи 26.2 КоАП РФ и с учетом статьи 26.1 Кодекса позволял установить обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении. Доказательства получены прокуратурой без нарушения процессуальных требований КоАП РФ, а также не установлено оснований для признания их антимонопольным органом недопустимыми либо для возврата материалов административного производства в прокуратуру.

Заявитель в апелляционной жалобе указывает, что не имелось оснований для проведения прокурором в отношении КГСАУ «ДВ авиабаза» самостоятельной проверки и возбуждении в отношении учреждения дела об административном правонарушении, в решении о проведении проверки в отношении Управления лесами Правительства Хабаровского края в перечне вопросов не было проверки закупочной деятельности КГСАУ «ДВ авиабаза». Проверка в отношении учреждения не проводилась.

Апелляционная коллегия отклоняет вышеприведенный довод учреждения как несостоятельный исходя из следующего.

Частью 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено, что положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора; при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Согласно абзацу 9 пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1) одной из функций прокуратуры Российской Федерации является возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

В силу статьи 1 Закона № 2202-1 прокуратура РФ наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона № 2202-1 прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации, о чем выносится постановление (статья 28.4 КоАП РФ).

Законом № 2202-1 не установлены требования к порядку оформления результатов проверок в рамках осуществления прокурорского надзора.

В рассматриваемом случае, на основании задания Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры от 03.02.2020 № 7-23-2020, предметом которого являлась проверка исполнения территориальными органами лесного хозяйства, подведомственными им учреждениями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами законодательства в сфере лесопользования, Хабаровским межрайонным природоохранным прокурором вынесено решение от 13.03.2020 о проведении в отношении Управления лесами Правительства Хабаровского края в период с 13.03.2020 по 11.04.2020 проверки с целью проверки соблюдения требований законодательства при реализации переданных Хабаровскому краю полномочий в области лесных отношений.

Таким образом, вышеуказанное задание Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры являлось достаточным и законным основанием для принятия Хабаровским межрайонным природоохранным прокурором решения от 13.03.2020 № 27, на основании которого в отношении Управления лесами и подведомственного ему юридического лица, созданного для выполнения государственного задания учредителя, была проведена проверка в рамках предоставленных Законом о прокуратуре полномочий.

При таких обстоятельствах, положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта. Иных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в жалобе не приведено.

С учетом изложенного принятое судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 13.07.2021 по делу № А73-25/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья	И.А. Мильчина
Судьи	Е.В. Вертопрахова
	Е.А. Швец