СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП- 0 /2015-АК

г. Пермь

20 марта 2015 года                                                               Дело № А71-11380/2014­­

Резолютивная часть постановления объявлена 18 марта 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 марта 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Риб Л. Х.,

судей Грибиниченко О.Г., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лонской О.И.,

при участии:

от заявителя (Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике ) (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485): не явились;

от заинтересованного лица (глава Администрации города Ижевска Агашин Денис Владимирович): Семин А.В., представитель по доверенности от 03.10.2014, предъявлен паспорт;

от лиц, привлеченных к участию в деле в качестве потерпевших: (1. Удмуртская региональная общественная организация «Общественное объединение по защите прав потребителей и инвалидов», 2. общество с ограниченной ответственностью «Акела», 3. общество с ограниченной ответственностью «Кольцо», 4. потребительской общество Автостоянка «Юность», 5. потребительский кооператив «Автостоянка Юг-2», 6. потребительский кооператив «Механик-40»): 1, 3 – не явились; 2,4,5. Залесский С.Ю., Байметов Н.В., представители по доверенностям от 22.01.2015, предъявлены паспорта;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу потерпевшего общества с ограниченной ответственностью "Акела"

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 29 декабря 2014 года

по делу № А71-11380/2014,

принятое судьей Бушуевой Е.А.,

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

кглаве Администрации города Ижевска Агашину Денису Владимировичу

с участием потерпевших: Удмуртской региональной общественной организации «Общественное объединение по защите прав потребителей и инвалидов», общества с ограниченной ответственностью «Акела», общества с ограниченной ответственностью «Кольцо», потребительского общества Автостоянка «Юность», потребительского кооператива «Автостоянка Юг-2», потребительского кооператива «Механик-40»,

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (УФАС по Удмуртской Республике, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о привлечении главы Администрации города Ижевска Агашина Дениса Владимировича к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ за заключение соглашения и осуществление действий, недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством.

Решением арбитражного суда от 29.12.2014 (резолютивная часть решения объявлена 25.12.2014) требования антимонопольного органа удовлетворены, глава Администрации города Ижевска Агашин Денис Владимирович привлечен к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

В суд апелляционной инстанции с жалобой обратилось ООО «Акела», привлеченное к участию в деле в качестве потерпевшего, в апелляционной жалобе просит изменить решение по настоящему делу в части назначенного судом первой инстанции наказания, заменив административный штраф на наказание в виде дисквалификации в пределах срока, установленного санкцией ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ (с учетом уточнения просительной части жалобы).

В апелляционной жалобе ее податель, ссылаясь на неполное установление судом обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела, приводит доводы о том, что судом не учтено имущественное положение привлекаемого к административной ответственности лица; не принято во внимание, что ранее наложенные административные взыскания в виде штрафа не достигли цели наказания. Податель жалобы указывает, что поскольку совершенное нарушение обладает высокой степенью общественной опасности, сопряжено с использованием должностным лицом служебного положения, наложенное судом взыскание в виде административного штрафа является неоправданно мягким  и не отвечает целям и задачам законодательства об административных правонарушениях. По мнению апеллянта, за совершенное главой администрации административной правонарушение правомерным является назначение наказание в виде дисквалификации в пределах установленного санкцией ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ срока.

Участвующие в судебном заседании представители ООО «Акела», также представляющие интересы потерпевших ПО Автостоянка «Юность», ПК «Автостоянка Юг-2» поддержали изложенные в апелляционной жалобе доводы и просили удовлетворить апелляционную жалобу.

УФАС по Удмуртской Республике в отзыве поддержало изложенные в жалобе доводы, просило удовлетворить апелляционную жалобу.

Глава Администрации города Ижевска Агашин Д.В. не согласен с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу и поддержанным участвующим в судебном заседании представителем заинтересованного лица, решение суда считает законным и обоснованным.

         УФАС по Удмуртской Республике, Удмуртская региональная общественная организация «Общественное объединение по защите прав потребителей и инвалидов», ООО «Кольцо», ПК «Механик-40», надлежащим образом извещенные о дате и времени рассмотрения дела апелляционным судом, представителей для участия в судебном заседании не направили, что не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Удмуртского УФАС России от 21.03.2014 по делу №ММ 08-02/2013-122 Администрация города Ижевска признана нарушившей п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» в части заключения соглашения с Управлением земельных ресурсов и землеустройства, МУП «Горсервис», которое привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, ограничению доступа на товарный рынок и устранению с него хозяйствующих субъектов.

В период совершения действий, признанных нарушением антимонопольного законодательства решением по делу №ММ 08-02/2013-122, главой Администрации города Ижевска являлся Агашин Д. В., к числу полномочий которого в соответствии с Уставом муниципального образования «город Ижевск», пунктом 1.7 распоряжений Администрации города Ижевска «О распределении обязанностей и наделении полномочиями руководителей Администрации города» от 28.02.2011 № 55, от 09.01.2014 № 1 отнесено заключение договоров и соглашений по полномочиям Администрации города, отмена распоряжений и приказов первого заместителя главы администрации города, глав администраций районов, приказов заместителей главы Администрации города и руководителей структурных подразделений (органов) Администрации города, принятых (изданных) с нарушением действующего законодательства или Устава города Ижевска.

По факту установленных при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства нарушений, допущенных Агашиным Д.В., 11.08.2014 должностным лицом Удмуртского УФАС России в отношении последнего составлен протокол об административном правонарушении по ч.3 ст14.32 КоАП РФ. 

В протоколе указано, что являясь главой Администрации города Ижевска, Агашин Д.В. совершил нарушение, выразившееся в заключении недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации устного соглашения с Управлением земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска, МУП «Горсервис», а равно участие в таком соглашении, на основании  которого осуществлялись действия, направленные на предоставление земельных участков на территории города Ижевска под размещение стоянок автомототранспорта на территории города Ижевска только МУП города Ижевска «Горсервис», а также действий по отказу иным хозяйствующим субъектам  в продлении договоров аренды земли под размещение автостоянок. Данные действия приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем создания хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по размещению стоянок автомототранспорта на территории города Ижевска, ограничений доступа на рынок хранения автомототранспорта на стоянках на территории города Ижевска.

Поскольку в силу п. 3 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.32 КоАП РФ, отнесено к подведомственности судей арбитражного суда, УФАС по Удмуртской Республике обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о привлечении заинтересованного лица к административной ответственности.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности в действиях должностного лица - главы Администрации города Ижевска Агашина Д.В. состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.

Судом назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей. При назначении наказания судом учтено отсутствие обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность;  личность виновного, характеризующегося неоднократным привлечением к административной ответственности.

Частью 3 ст. 14.32 КоАП РФ  установлена административная ответственность за заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией, государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий.

Субъектами административной ответственности, в соответствии с указанной нормой, являются должностные лица.

Санкцией этой статьи предусмотрено назначение наказания в виде наложения административного штрафа в размере от 20000 руб. до 50000 руб. либо дисквалификации на срок до трех лет.

Статьей 16 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: 1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Как следует из протокола об административном правонарушении и заявления антимонопольного органа о привлечении к административной ответственности, заинтересованному лицу вменяется нарушение требований ч.3 ст. 14.32 КоАП РФ, выразившееся  в заключении недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством соглашения, которым созданы преимущественные условия осуществления деятельности одному хозяйствующему субъекту (МУП «Горсервис»), в то время как остальным хозяйствующим субъектам, действующим на одном товарном рынке с МУП, создаются ограничения. Таким образом Агашин Д.В., являясь главой Администрации города Ижевска и обладая необходимыми полномочиями не принял необходимых мер по соблюдению антимонопольного законодательства, а именно:

1)заключил недопустимое в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашение с Управлением земельных ресурсов и землеустройства и МУП «Горсервис», участвовал в мероприятиях по исполнению соглашения путем выдачи соответствующих указаний, направленных на исполнение антиконкурентного соглашения;

2)участвовал в принятии решений, оформленных протоколом совещания по организации парковочного пространства в городе  Ижевске от 14.13.2013;

3)во исполнение заключенного антиконкурентного соглашения не привел в соответствие с нормами антимонопольного законодательства акты органа местного самоуправления - постановления Администрации города Ижевска от 25.10.2013 № 1319 «О прекращении договоров аренды земли, заключенных под размещение автостоянок», протокола совещания по организации парковочного пространства в городе Ижевске от 14.11.2013;

4)публично доводил информацию о совершенных и планируемых действиях Администрации города Ижевска при создании сети муниципальных стоянок путем передачи земельных участков под размещение стоянок автомототранспорта муниципальному предприятию в средствах массовой информации (статья от 04.12.2013, размещенная в сети «Интернет» на сайте udm-info.ru, статья от 05.12.2013, размещенная в сети «Интернет» на сайте izhlife.ru, статья «Знай место», размещенная в журнале «Деловая репутация» №595, 596 от 03.02.2014, статья от 04.12.2013, размещенная в сети «Интернет» на сайте izh.kp.ru, в которой глава Администрации г. Ижевска Д.В. Агашин высказывается о намерении передать стоянки, срок договоров аренды по которым закончился, муниципальному предприятию. 04.12.2013 на официальном сайте муниципального образования г. Ижевск в сети «Интернет» www.izh.ruбыли опубликованы итоги пресс-конференции с главой Администрации г. Ижевска Д.В. Агашиным, согласно которой «все платные стоянки города будут постепенно переведены в муниципальную собственность. Работу этих стоянок будет организовывать муниципальное унитарное предприятие»);

5)проигнорировал выданное прокурором Октябрьского района
города Ижевска главе Администрации города Ижевска предостережение от 24.12.2013 о недопустимости нарушения законодательства о защите конкуренции при организации парковочного пространства на территории города Ижевска;

6)превысил полномочия Администрации города Ижевска по организации
стоянок, гаражей и прочих мест хранения и парковки транспортных
средств, поскольку в силу норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» организация парковок транспортных средств вне
автомобильных дорог не входит в полномочия органа местного самоуправления.

Факт заключения Администрацией города Ижевска недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством соглашения и совершение действий, направленных на его исполнение подтверждается вступившим в законную силу решением Удмуртского УФАС России по делу № ММ 08-02/2013-122, законность которого подтверждена судебными актами судов первой, апелляционной и кассационной инстанций по делу № А71 -3924/2014.

Согласно ч. 1 ст. 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты по делу N А71-3924/2014 носят обязательный характер.

Учитывая, что не соответствующие требованиям ст. 16 Закона  о защите конкуренции действия от имени Администрации города Ижевска совершены Агашиным Д.В., следует признать подтвержденным наличие в действиях указанного лица  события правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.

Поскольку Агашин Д.В. должен знать о недопустимости совершения подобных действий при исполнении должностных обязанностей и предвидеть возможность наступления в результате осуществления этих действий вредных последствий, апелляционный суд считает вину заинтересованного лица в совершении вмененного ему нарушения, и состава административного правонарушения полностью доказанными.

Апелляционный суд отмечает, что на стадии апелляционного обжалования между лицами, привлеченными к участию в деле, отсутствует спор о доказанности материалами дела состава вменяемого административного правонарушения в действиях главы Администрации города Ижевска Агашина Д. В. Как пояснил в судебном заседании представитель заинтересованного лица, назначенный судом административный штраф уплачен, о чем в материалы дела представлены соответствующие доказательства.

Материалами дела подтверждается соблюдение антимонопольным органом процедуры административного производства, о чем также отсутствует спор между сторонами по делу.

        На рассмотрение суда апелляционной инстанции подателем жалобы и заявителем по делу поставлен вопрос о назначении судом первой инстанции неоправданного мягкого наказания в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

        Обсудив доводы жалобы, заслушав доводы участвующих в судебном заседании представителей сторон, проверив правильность применения судом положений материального права и соблюдение процессуальных норм, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения жалобы в силу следующего.

Частью 1 ст. 3.1 КоАП РФ определено, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Перечень видов административных наказаний содержится в ст. 3.2 КоАП РФ. Из системного толкования ст. 3.2 - 3.12, 4.1 - 4.3, 23.1, 30.7 КоАП РФ следует, что перечень видов административных наказаний, указанный в статье 3.2 КоАП РФ, расположен в порядке возрастания от менее строгого вида наказания к более суровому. В данном перечне дисквалификация находится на предпоследнем месте, что свидетельствует о ее большей строгости по отношению к административному штрафу, расположенному на втором месте перечня административных наказаний.

В соответствии с ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в сфере проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

На основании п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено решение об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление.

Таким образом не допускается такое изменение оспариваемого решения, которое повлечет усиление административного наказания или иным образом ухудшит положение привлеченного к административной ответственности лица.

Поскольку в случае привлечения лица к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ функции органа, принимающего решение о привлечении к административной ответственности возложены на суд первой инстанции, суд апелляционной инстанции не имеет право изменять решение суда в части установления более строго наказания, так как в данном случае ухудшается положение лица, привлекаемого к административной ответственности.

Согласно абзацу второму пункта 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суду необходимо учитывать положения пункта 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, в силу которых не допускается такое изменение оспариваемого решения, которое повлечет усиление административного наказания или иным образом ухудшит положение лица, привлеченного к административной ответственности.

Сформулированная в указанном Постановлении ВАС РФ правовая позиция о применении пункта 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ обладает обязательной силой для арбитражных судов.

Таким образом, суд апелляционной инстанции при рассмотрении жалобы ООО «Акела», привлеченного к участию в деле в качестве потерпевшего, в которой общество просит назначить главе Администрации города Ижевска более строгое по сравнению с административным штрафом наказание в виде дисквалификации, не вправе изменить решение суда и назначить более строгое наказание – дисквалификацию, поскольку в этом случае ухудшается положение лица, привлеченного к административной ответственности.

С учетом изложенного, апелляционный суд отклоняет довод подателя жалобы о необходимости изменения вида наказания на дисквалификацию, поскольку правовые основания для этого отсутствуют.

Апелляционный суд отмечает, что наказание судом первой инстанции назначено с учетом конкретных обстоятельств дела, в пределах санкции, предусмотренной ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ. Размер штрафа определен с учетом личности правонарушителя, при этом судом учтено, что ранее должностное лицо было привлечено к административной ответственности. С учетом данного обстоятельства судом назначен административный штраф в сумме 30000 руб., то есть выше минимального, предусмотренного санкцией ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

                                           ПОСТАНОВИЛ:

       Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 29 декабря 2014 года по делу №А71-11380/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Акела» - без удовлетворения.

      Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.