СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП- 13 /2017-ГК

г. Пермь

14 декабря 2017 года                                                   Дело № А71-7319/2017­­

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 декабря 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Зелениной Т.Л.,

судей                                Жуковой Т.М., Поляковой М.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Муравьевой Е.С.,

при неявке лиц, участвующих в деле,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Товарищества собственников недвижимости «Некоммерческое партнерство «Холмогоры»,

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 17 августа 2017 года,

принятое судьей А.Ю. Мельникова  

по делу № А71-7319/2017

по заявлению Товарищества собственников недвижимости «Некоммерческое партнерство «Холмогоры» (ОГРН 1111841003383, ИНН 1841017910)

к Администрации муниципального образования «Люкское» (ОГРН 1061841001936, ИНН 1808205890)

о признании решения недействительным, бездействия незаконным, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов,

установил:

Товарищество собственников недвижимости «Некоммерческое партнерство «Холмогоры» (далее-заявитель, товарищество) обратилось в  Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Администрации муниципального образования «Люкское» (далее – ответчик, администрация) о  признании незаконными:  решения № 02-42/79 от 16.02.2017 об отказе включения в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства» земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295, о признании  недействительным (незаконным) бездействия в непринятии мер по внесению изменений в проект Генерального плана и проект правил землепользования и застройки МО «Люкское» на основании публичных слушаний от 23.01.2017.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17.08.2017     (резолютивная часть от 10.08.2017) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Решение суда обжаловано заявителем в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе  заявитель ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела. Заявитель считает, что письмо от 16.02.2017 является отказом во включении земельного участка в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства». Данный отказ не соответствует закону, нарушает процедуру согласования, т.к. ответчиком не приняты во внимание результаты публичных слушаний. То обстоятельство, что спорный  земельный участок не был предметом согласования в Правительстве Удмуртской Республики, свидетельствует о принятии ответчиком оспариваемого решения. Заявитель считает, что правовые основания для отклонения проекта Генерального плана по результатам публичных слушаний отсутствуют. При утверждении Генерального плана спорный земельный участок не был предметом согласования. Также заявитель ссылается на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права при отказе в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств. Заявитель просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

Ответчик возражений на апелляционную жалобу не представил.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, заявителю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 18:08:006001:295 из категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, имеющий разрешенное использование: для сельскохозяйственного использования, расположенный по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район, у села Люк, участок № 25.

В связи с необходимостью изменения границ муниципального образования «Люкское», а также изменения его инфраструктуры, администрацией указанного поселения инициирована подготовка проекта генерального плана.

30.12.2016 Администрацией муниципального образования «Люкское» издано постановление «О проведении публичных слушаний по проекту генерального плана муниципального образования «Люкское».

23.01.2017  заявитель обратился к ответчику с просьбой предусмотреть в генеральном плане МО «Люкское» установление функциональной зоны «для садоводства и дачного хозяйства» в отношении земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295.

23.01.2017 были проведены публичные          слушания по проекту Генерального плана муниципального образования «Люкское» Завьяловского района Удмуртской Республики, оформленные протоколами публичных слушаний  № 1, 2, 3 от 23.01.2017 и заключением о результатах публичных слушаний.

Письмом  от 16.02.2017  № 02­42-79 ответчик сообщил заявителю о том, что комиссия по подготовке проектов генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Люкское» считает нецелесообразным  включение земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295  в зону введения огородничества, садоводства и дачного хозяйства, в связи с отсутствием на нем сетей инженерной инфраструктуры, а также отсутствием финансовых средств в бюджете МО «Люкское» на финансирование мероприятий по строительству дорог местного значения, сетей водо-, газо-, теплоснабжения.

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 13.06.2017 № 838-р утверждено сводное заключение о согласовании проекта Генерального плана муниципального образования «Люкское» Завьяловского района Удмуртской Республики.

Ссылаясь на то, что письмом от 16.02.2017  № 02­42-79 ответчик незаконно отказал во включении принадлежащего заявителю земельного участка в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства», заявитель  обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, основанием для признания оспариваемых  решения и бездействия  незаконными  является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону и иным нормативным правовым актам, и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

В соответствии со статьей 8.2 Градостроительного кодекса РФ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В силу пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 28.11.2014 № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики» принятие решений по подготовке и утверждению генерального плана поселения, городского округа, а также по внесению в него изменений, относится к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики.

Во исполнение названного Закона Удмуртской Республики Правительством Удмуртской Республики принято постановление от 29.12.2014 №     582 «Об утверждении Положения о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений» (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения уполномоченным исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики на принятие решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, по внесению в них изменений, а также на принятие решений об отклонении таких проектов является Правительство Удмуртской Республики. Исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, уполномоченным на подготовку проектов распоряжения Правительства Удмуртской Республики по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений, является Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики (далее - министерство).

В силу пункта 3 Положения принятие решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений осуществляется Правительством Удмуртской Республики по инициативе органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Согласно пункту 5 Положения органы государственной власти Удмуртской Республики, органы местного самоуправления, заинтересованные лица, указанные в Градостроительном кодексе Российской Федерации, вправе представить в органы местного самоуправления предложения по подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа, а также проектов по внесению в них изменений.

Органы местного самоуправления направляют в Министерство обращение по подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа, проекта по внесению в них изменений (пункт 6 Положения).

В соответствии с пунктом 9 Положения, если представленные органом местного самоуправления документы и материалы по составу и содержанию соответствуют требованиям, указанным в пункте 7 настоящего Положения, Министерство в течение 15 рабочих дней со дня поступления обращения органа местного самоуправления осуществляет подготовку, согласование в установленном порядке, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения Правительства Удмуртской Республики по подготовке проекта схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или проекта по внесению в них изменений, или об отказе в подготовке проекта схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или проекта по внесению в них изменений.

Распоряжение Правительства Удмуртской Республики по подготовке проекта схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или проекта по внесению в них изменений, или об отказе в подготовке проекта схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или проекта по внесению в них изменений подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов Правительства Удмуртской Республики, и направляется в соответствующий орган местного самоуправления (пункт 10 Положения).

Часть 2 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ предусматривает случаи, в которых проект генерального плана подлежит дополнительному согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ.

Согласно пункту 11 Положения органы местного самоуправления направляют в Министерство обращение по принятию решения по утверждению схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или по внесению в них изменений (далее - обращение по утверждению).

При этом в силу подпункта 2 пункта 12 Положения, к обращению по утверждению генерального плана поселения прилагаются, в том числе, следующие документы и материалы: предложения заинтересованных лиц по подготовке проекта генерального плана поселения, городского округа или по внесению в них изменений; протокол публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана поселения, городского округа или проекта по внесению в них изменений; заключение о результатах публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана поселения, городского округа или проекта по внесению в них изменений.

По смыслу пункта 14 Положения, если представленные органом местного самоуправления документы и материалы по составу соответствуют требованиям, указанным в пункте 12 настоящего Положения, Министерство в течение 15 рабочих дней со дня поступления обращения по утверждению осуществляет проверку обращения по утверждению и прилагаемых к нему документов и материалов, по результатам которой может осуществить подготовку, согласование в установленном порядке, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения Правительства Удмуртской Республики по утверждению схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или по внесению в них изменений либо при наличии оснований, указанных в пункте 16 настоящего Положения, вернуть обращение по утверждению в орган местного самоуправления с указанием причины отказа в рассмотрении. Возврат обращения по утверждению не препятствует повторному обращению органа местного самоуправления в Министерство с указанным обращением по утверждению после устранения причин отказа в рассмотрении.

По результатам рассмотрения повторного обращения об утверждении от органа местного самоуправления Министерство: 1) осуществляет подготовку, согласование в установленном порядке, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения Правительства Удмуртской Республики по утверждению схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или по внесению в них изменений; 2) в случае выявления при повторном рассмотрении обращения по утверждению оснований, указанных в пункте 16 настоящего Положения, готовит проект распоряжения Правительства Удмуртской Республики об отклонении проектов схем территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или проектов по внесению в них изменений (пункт 15 Положения).

Согласно пункту 16 Положения основаниями для отклонения проектов схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа или проектов по внесению в них изменений являются, в том числе, несоответствие порядка организации и проведения публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана поселения, городского округа или проекта по внесению в них изменений положениям статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, муниципальным правовым актам поселения, городского округа; наличие фактов нарушения прав и законных интересов граждан либо правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, отраженных в протоколе и заключении по результатам публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана поселения, городского округа или проектов по внесению изменений в них.

В соответствии с пунктом 17 Положения распоряжение Правительства Удмуртской Республики по утверждению схемы территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа или по внесению в них изменений, или об отклонении проектов схем территориального планирования, генерального плана поселения, городского округа, проектов по внесению изменений в них подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов Правительства Удмуртской Республики, и направляется в соответствующий орган местного самоуправления.

Таким образом, из содержания Положения и Градостроительного кодекса РФ следует, что в целях утверждения генерального плана орган местного самоуправления направляет обращение по подготовке генерального плана в Министерство, осуществляющее подготовку, согласование, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения по подготовке генерального плана; указанное распоряжение принимается Правительством Удмуртской Республики, публикуется и направляется в орган местного самоуправления (либо принимается решение об отказе в подготовке проекта); в отдельных, предусмотренных частью 2 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ случаях, проект генерального плана подлежит дополнительному согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; после разработки проекта генерального плана и его последующего обсуждения на публичных слушаниях орган местного самоуправления направляет в Министерство обращение по принятию решения по утверждению генерального плана, к которому прилагаются предложения заинтересованных лиц, протокол публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний; по результатам проверки обращения Министерство вносит проект распоряжения по утверждению генерального плана в Правительство УР (либо возвращает обращение в орган местного самоуправления), которое его утверждает, в связи с чем, распоряжение публикуется и направляется в орган местного самоуправления.

Согласно материалам дела, ответчик в соответствии с Положением направил  в Министерство обращение об утверждении генерального плана поселения.  Правительством Удмуртской Республики принято решение о подготовке генерального плана, проведены публичные слушания по проекту генерального плана, оформлены протоколы и заключение о результатах публичных слушаний. Также  проект генерального плана в порядке части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ прошел промежуточное согласование с Правительством Удмуртской Республики.

На момент рассмотрения спора генеральный план в установленном порядке не утвержден, на утверждение не направлен.

Письмо ответчика от 16.02.2017 № 02-42/79  не содержит какого-либо решения органа,  осуществляющего публичные полномочия, а лишь информирует заявителя о мнении комиссии по подготовке проектов генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «Люкское» по вопросу целесообразности установления для принадлежащего заявителю земельного участка функциональной зоны «для садоводства и дачного хозяйства».

В случае, если  при рассмотрении обращения по принятию решения по утверждению генерального плана и представленных с ним документов и материалов, в том числе, предложений заинтересованных лиц, будет установлено наличие фактов нарушения прав и законных интересов граждан либо правообладателей земельных участков или несоблюдение порядка организации и проведения публичных слушаний, это послужит основанием для отклонения проекта генерального плана и возврата обращения в орган местного самоуправления с указанием причины отказа в рассмотрении. В случае выявления указанных нарушений при рассмотрении повторного обращения Министерство подготовит проект распоряжения Правительства Удмуртской Республики об отклонении проекта генерального плана.

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

По смыслу статьи 23 Градостроительного кодекса РФ границы и описание функциональных зон отображаются в карте функциональных зон поселения, которая является частью генерального плана поселения.

В соответствии с пунктом 15 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

При этом оспаривание генерального плана в судебном порядке как нормативного правового акта должно осуществляться в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации с соблюдением установленных им правил о подведомственности и подсудности.

Возражения относительно включения либо не включения земельного участка в определенную функциональную зону также могут быть предметом рассмотрения при оспаривании генерального плана в судебном порядке.

Как правильно указано судом первой инстанции, заявителем не приведены нормы права, обязывающие орган местного самоуправления безусловно принимать положительное решение по вопросам включения земельных участков в функциональные зоны, указанные собственником земельного участка. Доводы заявителя о целесообразности включения земельного участка в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства» какими-либо доказательствами не подтверждены.

С учетом изложенного, оснований для вывода о принятии ответчиком незаконного решения, либо наличия в его действиях незаконного бездействия, у суда первой инстанции не имелось. Основания для удовлетворения заявленных требований отсутствовали.

Доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции отклоняются.

В силу статьи 28 Градостроительного кодекса РФ заключение о результатах публичных слушаний носит рекомендательный характер, не устанавливает права или обязанности участников градостроительной деятельности  и не относится к правовым актам, обязательным для исполнения.

Предложения заинтересованных лиц, протокол публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний прикладываются к обращению органа местного самоуправления по принятию решения по утверждению генерального плана.

При этом необходимо учитывать, что задачей органов муниципальных образований на стадии разработки и утверждения документов по территориальному планированию является соблюдение баланса интересов собственников, обладателей иных вещных прав на земельные участки и публичных интересов, связанных с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия и т.п.

Ссылка заявителя на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права также подлежит отклонению. С учетом оснований и предмета заявленных требований оснований для истребования материалов рабочего совещания у Правительства Удмуртской Республики у суда первой инстанции не имелось (ст. 67 АПК РФ).

Суд апелляционной инстанции считает, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку установленных по настоящему делу обстоятельств и фактических отношений сторон, которые являлись предметом исследования по делу и получили надлежащую правовую оценку.

Нарушений судом первой инстанции норм материального или процессуального права, которые согласно ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Решение суда от  17.08.2017 является законным, обоснованным и отмене не подлежит.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на заявителя. Поскольку документов, подтверждающих уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере, заявителем представлено не было, государственная пошлина по апелляционной жалобе подлежит взысканию с заявителя в доход федерального бюджета.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 110, 258, 268, 269, 271 АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17 августа 2017 года по делу № А71-7319/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Взыскать с Товарищества собственников недвижимости «Некоммерческое партнерство «Холмогоры» (ОГРН 1111841003383, ИНН 1841017910) в доход федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.