Гражданский кодекс часть 1

Управление строительства и дорожного хозяйства администрации города Оренбурга (далее - заявитель, Управление, УСДХ) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Казначейство, УФК) о признании недействительными и отмене пунктов 3, 4, 5, 6 предписания от 14.06.2019 № 53-09-32/19-2326.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «СтройМац» (далее – ООО «СтройМац») и общество с ограниченной ответственностью «НТЦ «ЭксиМ» (далее – ООО «НТЦ «ЭксиМ»).

Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24.06.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

С указанным решением суда не согласилось УСДХ (далее также апеллянт, податель жалобы) обратившись с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы податель поясняет, что судом

первой инстанции указано что при проведении проверки и рассмотрении материалов контрольных мероприятий, также в ходе рассмотрения дела не были представлены надлежащим образом оформленные документы подтверждающие реальность и правомерность оплаты непредвиденных затрат по контрактам, тогда как 02.03.2020 управлением представлены надлежащим образом оформленные дополнительные материалы. 22.05.2019 в УФК подателем жалобы было представлено возражение по непредвиденным работам и затратам с предоставлением дефектных ведомостей, а также локальные сметные расчеты. Кроме того в каждом заключенном контракте с ООО «СтройМац» были предусмотрены в сметной документации непредвиденные затраты. Все письма подрядчиков обосновывающие расчет данной стоимости имеются в материалах дела. Указанные документы, по мнению апеллянта, судом первой инстанции не приняты во внимание и не учтены при принятии обжалуемого судебного акта.

Вместе с тем, податель жалобы указывает, что судом первой инстанции не приняты к сведению и не изучены выводы эксперта АНО «Судебная экспертиза», который подтвердил, что работы по устройству верхнего и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия велосипедной дорожки соответствуют требованиям нормативно-технической документации.

До начала судебного заседания от ООО «СтройМац» поступили письменные пояснения, которые в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщены к материалам дела. В своих пояснения третье лицо выражает согласие с доводами апелляционной жалобы, кроме того, отмечает, что оспариваемые пункты предписания действительно подлежат отмене, поскольку указывают на принятие и оплату непредвиденных затрат в отсутствие подтверждающих документов, однако все документы были представлены УСДХ в суде первой инстанции. Также ООО «СтройМац» поддерживает довод о соответствии работы по устройству верхнего и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия велосипедной дорожки требованиям нормативно-технической документации.

От ООО «НТЦ «ЭксиМ» поступил отзыв на апелляционную жалобу, который в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщены к материалам дела. В своем отзыве ООО «НТЦ «ЭксиМ» просит оставить решение от 24.06.2021 без изменения.

В судебном заседании представители УФК и ООО «СтройМац» высказались по доводам апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, УЗДХ (заказчик) с

ООО «СтройМац» заключены муниципальные контракты от 23.07.2018 № 0153300066918000460-0110468-01, от 07.09.2018 № 0153300066918000666- 0110468-01 и от 25.09.2018 № 0153300066918000687-0110468-02, в соответствии с которыми подрядчик обязался выполнить по заданию заказчика работы по благоустройству набережной реки Урал в соответствии с условиями контракта, техническим заданием, проектной документацией сдать их результат заказчику.

УФК в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Оренбургской области от 26.03.2019 № 97 с 01.04.2019 по 22.05.2019 в отношении УСДХ проведена плановая проверка использования средств из федерального бюджета на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды (идентификатор контрольного мероприятия: 2019-ПВ.045.1006- 5300.015).

По назначению УФК межрегиональным филиалом ФКУ «ЦОКР» в г. Казань проведено строительно-техническое обследование работ по выполненным строительно-монтажным работам, итогом которого стало составление отчета № СТИ-К-2019/05 (далее - отчет).

В соответствии с условиями муниципальных контрактов от 23.07.2018 № 0153300066918000460-0110468-01, от 07.09.2018 № 0153300066918000666- 0110468-01 и от 25.09.2018 № 0153300066918000687-0110468-02, заключенных на выполнение работ на объекте «Выполнение работ по благоустройству общественной территории - набережной реки Урал» при расчетах за выполненные работы по контракту с установленной твердой договорной ценой резерв средств на непредвиденные затраты в актах приемки выполненных работ расшифровывается и оплачивается Заказчиком по норме - 2%.

В подтверждение непредвиденных затрат УСДХ г. Оренбурга при рассмотрении материалов проверки на контрольной комиссии представило ведомости объемов данного вида работ, которые не утверждены в установленном порядке, отсутствуют подписи должностных лиц заказчика, и ссылка на конкретные муниципальные контракты, в рамках которых они составлялись, а также на которых отсутствует дата документа.

Представленные документы составлены без указания отчетного периода и по сумме не соответствуют актам о приемке выполненных работ по форме КС- 2, которые были приняты и оплачены УСДХ г. Оренбурга.

Результаты выездной проверки зафиксированы УФК в акте от 22.05.2019, которым определено, что Управлением допущен ряд нарушений, которые Управление не признает, и направило 04.06.2019 пояснения на акт.

Предписанием от 14.06.2019 № 53-09-32/19-2332 УФК потребовало от УСДХ устранить нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий

размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и принять меры по возврату средств федерального бюджета в сумме 2 238 001 руб. 08 коп.

Предписанием от 14.06.2019 были приняты и признаны пояснения УСДХ и отозваны часть нарушений, выявленных актом выездной проверки от 22.05.2019.

Не согласившись с оставшимися в предписании замечаниями, УСДХ обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с требованием о признании пунктов 3, 4, 5, 6 предписания от 14.06.2019 № 53-09-32/19-2326 недействительными.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является

принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как разъяснено в пункте 23 постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах бюджетных средств, выделенных на определенные цели, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно частям 1, 7 статьи 94 Закона о контрактной системе, исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: 1) приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее - отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с этим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 2) оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 3) взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком,

исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 этого Федерального закона, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

Согласно пункту 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87, определение сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета, осуществляется с применением действующих сметных нормативов, внесенных в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета.

Сметная документация, предусмотренная в пункте 28 вышеуказанного Положения, должна содержать сводку затрат, сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты (сметы), сметные расчеты на отдельные виды затрат. В свою очередь, локальные сметы (ведомости объемов работ) относятся к первичным сметным документам и составляются на отдельные виды работ и затрат по зданиям и сооружениям или по общеплощадочным работам на основе объемов, определившихся при разработке рабочей документации. Локальные сметные расчеты составляются в случаях, когда объемы работ и размеры затрат окончательно не определены и подлежат уточнению на основании РД, или в случаях, когда объемы работ, характер и методы их выполнения не могут быть достаточно точно определены при проектировании и уточняются в процессе строительства. Локальные сметные расчеты используются для определения сметной стоимости самого строительства (Постановление Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»).

Таким образом, непредвиденные расходы подлежат обязательному подтверждению их фактического несения с расшифровкой их содержания в том числе путем составления соответствующего локального сметного расчета. Локальный сметный расчет в свою очередь, являясь первичным документом в составе всей сметной документации подлежит обязательному согласованию и утверждению сторонами по договору, в рамках которого он составлен.

Указанное не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44- ФЗ) в части принятия работ по договору и их оплате.

Согласно статье 309 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или

иными обычно предъявляемыми требованиями.

Согласно условиям вышеуказанных муниципальных контрактов, при расчетах за выполненные работы по контракту с установленной твердой договорной ценой резерв средств на непредвиденные работы и затраты в актах приемки выполненных работ расшифровывается и оплачивается Заказчиком по норме - 2%.

Следовательно, все непредвиденные работы и затраты должны быть в обязательном порядке расшифрованы и закреплены документально в том числе актами приемки выполненных работ.

Согласно п. 2 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке.

При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 названного Федерального закона, строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

По общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд без государственного или муниципального контракта не порождает у исполнителя права требовать оплаты соответствующего предоставления (пункт 20 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

Иной подход допускал бы поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в обход норм Федерального закона № 44-ФЗ.

Также, согласно диспозиции пункта 1 статьи 720 Гражданского кодекса Российской Федерации, заказчик обязан в сроки и в порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), сдача и приемка работ осуществляется в порядке статьи 753 ГК РФ.

Учитывая положения статей 720, 753 Гражданского кодекса Российской Федерации, акт выполненных работ - это подписанный заказчиком и подрядчиком документ, в котором фиксируются факт и результаты приемки соответствующей работы или понесенных затрат.

В свою очередь, как установлено судом первой инстанции, УСДХ г. Оренбурга ни при проведении проверки и рассмотрении материалов контрольных мероприятий, ни в ходе судебного разбирательства не представлены надлежащим образом оформленные документы, достоверно

подтверждающие реальность и правомерность оплаты непредвиденных затрат по контрактам.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что УСДХ нарушило требования бюджетного законодательства.

В частности, стороны муниципальных контрактов не обосновали должным образом необходимость внесения изменений в контракты, сметную документацию; такие изменения должны были разрешаться до заключения контракта с соблюдением конкурентных основ.

Стороны не соблюдали положения Закона о контрактной системе в том отношении, в котором Управление казначейства установило несоответствие представленных и подписанных сторонами муниципальных контрактов актов приемки выполненных работ действующим условиям контракта, изменения в которые не были должным образом оформлены.

Установленные УФК факты наличия непредвиденных затрат нашли свое подтверждение в ходе судебного разбирательства.

В результате необоснованных действий заказчика (УСДХ) контролирующий орган при санкционировании операции по оплате выполненных работ был лишен возможности проверить их на соответствие бюджетному законодательству. Такие действия были направлены на устранение основополагающих принципов правового регулирования бюджетных отношений и отношений в сфере контрактной системы - прозрачность, результативность и эффективность использования бюджетных средств.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, в рамках назначенной судом экспертизы, экспертом АНО «Судебная экспертиза» дано заключение № ССЭ-036 от 01.06.2020, согласно которому на момент производства экспертизы натурно подтвердить, либо опровергнуть факт и объем выполнения работ, учтенных в виде непредвиденных затрат, ввиду их особенностей, не представляется возможным. По соответствию требованиям нормативно- технической документации работ по устройству верхнего и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия велосипедной дорожки эксперт ответил положительно.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Установив факт осуществления УСДХ неподтвержденных расходов бюджетных средств, выразившийся в перечислении подрядчикам денежных средств за фактически невыполненные объемы работ, суд, с учетом конкретных обстоятельств дела, приходит к выводу о необеспечении УСДХ

результативности использования бюджетных ассигнований, поскольку на момент оплаты работы не были выполнены в соответствии с условиями заключенных с соблюдением конкурентных основ муниципальных контрактов.

При таких обстоятельствах, требование заявителя о признании недействительными и отмене пунктов 3, 4, 5, 6 предписания от 14.06.2019 № 53- 09-32/19-2326 удовлетворению не подлежит.

Доводы подателя жалобы судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклонены по следующим основаниям.

Довод о том, что судом первой инстанции не учтены представленные документы в подтверждение затрат, и сделан вывод о наличии неподтвержденных непредвиденных затратах отклоняется в силу следующего.

Под непредвиденными работами и затратами понимается резерв средств на выполнение работ (расходов) не предусмотренных проектно-сметной документацией.

Право подрядчика на получение средств на непредвиденные работы и затраты связано с их фактическим несением. Подлежащие приемке и оплате объемы фактически выполняемых работ фиксируются в обосновывающих расчеты документах.

Поскольку фактическое выполнение непредвиденных работ не подтверждено УСДХ, постольку вывод УФК о неправомерном расходовании бюджетных средств является обоснованным и соответствует бюджетному законодательству.

Кроме того, представленные документы составлены без указания отчетного периода и по сумме не соответствуют актам о приемке выполненных работ по форме КС-2, которые были приняты и оплачены УСДХ г. Оренбурга.

Следовательно, УСДХ, исходя из заключенного Контракта, Бюджетного кодекса, Гражданского кодекса обязано оплатить реально выполненные Подрядчиком работы на основании документов, подтверждающих их виды, объемы и стоимость.

Довод о том, что судом первой инстанции не приняты к сведению и не изучены выводы эксперта АНО «Судебная экспертиза» подлежат отклонению, поскольку экспертное заключение оценено судом, оснований для переоценки данного доказательства у апелляционной инстанции с позиции ее полномочий, определенных в статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нет.

Довод УСДХ о соответствии работ технической документации, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявителем не представлены доказательства соблюдения требований проектной документации при выполнении работ, отраженные в оспариваемом предписании.

С учетом установленных обстоятельств дела суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение суда первой инстанции по существу является правильным и отмене не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для

безусловной отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24.06.2021 по делу № А47-11894/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления строительства и дорожного хозяйства администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья А.П. Скобелкин

Судьи А.А. Арямов

Н.Г. Плаксина