Гражданский кодекс часть 1

при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества «Дворец зрелищ и спорта» на решение
от 19.06.2014 Арбитражного суда Томской области (судья Сулимская Ю.М.) и постановление от 14.10.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Ходырева Л.Е., Кривошеина С.В., Павлюк Т.В.) по делу
№ А67-1618/2014 по заявлению закрытого акционерного общества «Дворец зрелищ и спорта» (634034, г. Томск, ул. Красноармейская, 126,
ОГРН 1027000897945, ИНН 7018024132) к администрации города Томска (634050, г. Томск, пр-кт Ленина, 73, ОГРН 1037000087706, ИНН 7017004461) о признании недействительным постановления от 26.02.2014 № 151.

Другие лица, участвующие в деле: общество с ограниченной ответственностью «Лидер-Инвест».

В заседании приняли участие представители:

от закрытого акционерного общества «Дворец зрелищ и спорта» – Шипачева Ю.В. по доверенности от 08.12.2014;

от общества с ограниченной ответственностью «Лидер-Инвест» – Шипачева Ю.В. по доверенности от 09.12.2014.

Суд установил:

закрытое акционерное общество «Дворец зрелищ и спорта» (далее – ЗАО «ДЗиС», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к администрации города Томска (далее – администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления от 26.02.2014 № 151 «О проведении публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе
ул. Красноармейской (Дворец спорта)» (далее – постановление № 151).

Определением от 15.04.2014 Арбитражного суда Томской области
к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество
с ограниченной ответственностью «Лидер-Инвест» (далее – ООО «Лидер-Инвест», третье лицо).

Заявление мотивировано отсутствием подлежащей обсуждению общественно значимой проблемы; принятием обжалуемого постановления с единственной целью создания препятствий заявителю и третьему лицу в осуществлении строительства жилого здания со встроенно-пристроенными помещениями торгово-административного назначения и автостоянкой по ул. Красноармейской, 126/8 в г. Томске; использованием процедуры публичных слушаний как инструмента создания препятствий правообладателям земельного участка на его использование в соответствии с утвержденными градостроительными регламентами; отсутствием надлежащим образом зафиксированных инициатив и надлежащих заключений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки; фактическим изменением юридического статуса земельного участка – из участка, находящегося в частной собственности, в участок земель общего пользования; нарушением статей 28, 29 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденных решением Думы г. Томска от 27.11.2007 № 687 «О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» (далее – Правила землепользования и застройки г. Томска); созданием препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности, так как заявитель лишается возможности возвести объект по уже разработанному проекту, нарушается его право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; необходимостью восстановления снесенного кассового зала, поскольку заявителю не хватает площадей для уставной деятельности.

Решением от 19.06.2014 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 14.10.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

ЗАО «ДЗиС» обратилось с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их незаконными, необоснованными, вынесенными с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение – признать недействительным постановление № 151.

По мнению подателя жалобы, после издания распоряжения от 25.02.2014 № р122 должна была быть осуществлена публикация, содержащая информацию о том, каким образом и куда заинтересованные лица могли подать предложения по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Томска, которая произведена не была.

ЗАО «ДЗиС» считает, что на подготовку проекта о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Томск» и Правила землепользования и застройки Комиссия по вопросам землепользования и застройки потратила только один день и еще до официальной публикации распоряжения от 25.02.2014 № р122 (состоявшейся 27.02.2014) направила проекты изменений главе муниципального образования.

В связи с тем, что сведения о принятии решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Томска опубликованы не были, ЗАО «ДЗиС» было полностью лишено возможности реализовать свое право на подачу предложений по проекту внесения изменений.

Комиссия по вопросам землепользования и застройки публичные слушания не проводила, из всего ее состава на публичных слушаниях присутствовали два человека, что не отрицалось и представителем администрации.

Общество полагает, что администрацией не представлено ни одного доказательства того, что на момент издания постановления № 151 существовала именно общественно значимая проблема

ЗАО «ДЗиС» считает, что настоящим постановлением нарушается охраняемый законом интерес юридического лица – это интерес собственника земельного участка защитить земельный участок, который ЗАО «ДЗиС» использует для своей предпринимательской деятельности в настоящее время и намерен использовать в будущем для строительства и извлечения прибыли, от вмешательства в его судьбу со стороны органов местного самоуправления, от невозможности его использовать в хозяйственной деятельности общества даже по тому назначению, по которому он используется в настоящее время – для осуществления парковки автомобилей и погрузочно-разгрузочных работ.

Кроме того, общество полагает, что в рассматриваемом случае без реализации процедуры выкупа земельного участка для муниципальных нужд, без каких-либо затрат муниципалитетом земельный участок выключается из хозяйственного оборота предприятия и на нем устанавливается режим общедоступности.

В судебном заседании ЗАО «ДЗиС» доводы жалобы поддержало.

Представитель третьего лица также просил жалобу удовлетворить.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ЗАО «ДЗиС» владеет на праве собственности земельным участком с кадастровыми номером 70:21:0200024:5240, расположенным по адресу: г. Томск,
ул. Красноармейская, 126/8, с разрешенным использованием: многоквартирные жилые дома выше 16 этажей, многофункциональные административные, обслуживающие и деловые объекты в комплексе
с жилыми зданиями, автостоянки для постоянного хранения индивидуальных легковых автомобилей, автостоянки для временного хранения индивидуальных легковых автомобилей (гостевые, открытые, подземные
и полуподземные, многоэтажные), что подтверждается свидетельством
о государственной регистрации права 70-АВ 321083 от 24.08.2012, выданным Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра
и картографии по Томской области.

На заседании комиссии по землепользованию и застройке 16.01.2014
в ходе обсуждения вопроса о внесении изменений в Генеральный план
и в Правила землепользования и застройки г. Томска в отношении территории городских скверов и бульваров в районе Дворца Спорта (ул. Красноармейская, 126/8) принято решение о направлении вопроса о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки г. Томска в части установления территориальной зоны Р-1/1 в отношении территории городских скверов и бульваров в районе Дворца Спорта (ул. Красноармейская, 126/8) на публичные слушания.

Мэром города Томска 25.02.2014 издано распоряжение № р122
«О подготовке проекта о внесении изменений в Генеральный план
и в Правила землепользования и застройки г. Томска в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территорий в районе ул. Красноармейская (Дворец спорта)».

Администрацией города Томска 26.02.2014 принято постановление
№ 151, пунктом 1 которого установлено: провести публичные слушания на территории муниципального образования «Город Томск» по внесению изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки г. Томска в период с 27.02.2014 по 28.04.2014 по обсуждению проекта решения Думы города Томска «О внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки г. Томска», утвержденные решением Думы города Томска от 27.11.2007 № 687» в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе ул. Красноармейская (Дворец спорта), согласно приложению.

По указанным выше основаниям ЗАО «ДЗиС» обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», статьями 65, 198, 200, 201 АПК РФ, пунктом 4 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 9, статьями 24, 28, 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пунктом 26 части 1 статьи 16, частями 4, 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), пунктом 4 статьи 50, пунктом 1 статьи 34, пунктом 4 статьи 52 Устава города Томска, принятого решением Думы г. Томска от 04.05.2010 № 1475 (далее – Устав города Томска), статьей 2 Закона Томской области от 11.01.2007 № 8?ОЗ «О составе и порядке деятельности Комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципальных образований Томской области», статьями 9, 29 Правил землепользования и застройки г. Томска, пунктами 1, 3.1 Положения о комиссии по землепользованию и застройки и ее состава, утвержденного постановлением мэра города Томска от 29.02.2008 № 125, пунктами 3-5, 9-10, 21-22, 27, 43-45 Положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Томске», утвержденного решением Думы города Томска от 31.01.2006 № 70, и учитывая, что оспариваемое ЗАО «ДЗиС» постановление от 26.02.2014 № 151 само по себе не предусматривает какого-либо внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а устанавливает процедуру проведения публичных слушаний, принято в пределах предоставленных администрации полномочий, не нарушает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При этом отметил, что несогласие заявителя и третьего лица с проектом решения Думы города Томска, вынесенным на публичные слушания, не может являться основанием для признания постановления о проведении данных публичных слушаний незаконным, поскольку публичные слушания проводятся именно в целях выяснения общественного мнения по проекту нормативного акта, сбора и фиксации претензий заинтересованных лиц по вопросам законности, обоснованности, целесообразности принятия такого проекта.

Довод о незаконном вынесении на публичные слушания вопроса об установлении не предусмотренной Правилами территориальной зоны Р-1/1 (зона городских скверов и бульваров) был отклонен как несостоятельный.

Иные доводы заявителя суд счел связанными с процедурой исполнения оспариваемого постановления № 151, а также относящимися к полномочиям иных органов (комиссия по землепользованию и застройке), в связи с чем пришел к выводу, что данные доводы не являются предметом исследования по настоящему делу.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился. При этом ссылку ЗАО «ДЗиС» на то, что оспариваемое постановление принято исключительно как инструмент препятствия к осуществлению юридическим лицом своей деятельности, а равно на отсутствие у административного органа соответствующих полномочий по принятию решения об изменении статуса земельного участка, находящегося в частной собственности, посчитал несостоятельной, поскольку публичные слушания являются институтом, призванным обеспечить реализацию принципа учета мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности, и преследуют своей целью выявить не только коллективное мнение, но и ясно выраженное расхождение во мнениях, имеющих коллективный характер, в том числе не только выработать рекомендации по общественно значимым вопросам, но и получить общественную оценку правового акта.

Довод общества о том, что назначение публичных слушаний по установлению зоны Р-1/1 не могло быть произведено до решения в судебном порядке в рамках дела № А67-758/2014, поскольку наличие санитарной зоны препятствует установлению зоны Р-1/1, признал необоснованным.

Довод общества о том, что в обжалуемом постановлении не указано, что территория, относительно которой проводились публичные слушания, находится в санитарно-защитной зоне, посчитал необоснованным, поскольку действующим законодательством не предусмотрено требование, об отражении в актах о проведении публичных слушаний санитарно-защитных зон, иных ограничений в использовании земельных участков.

Возражения ЗАО «ДЗиС» о том, что оспариваемое постановление ограничивает его право на использование земельного участка по адресу:
г. Томск, ул. Красноармейская, 126/8, были отклонены, поскольку заявителем не представлено доказательств того, что на основании оспариваемого постановления ему отказано в выдаче разрешения на строительство на данном земельном участке, в выдаче иных разрешений, указано на необходимость совершения каких-либо действий, связанных с наличием оспариваемого постановления, запрещено осуществлять какую-либо деятельность (парковку, разгрузку и т.д.), сам текст обжалуемого постановления также не содержит каких-либо положений, касающихся прав, обязанностей и интересов заявителя, не запрещает ему либо кому-то еще осуществлять какие-либо виды деятельности.

Мнение общества о том, что в связи с принятием обжалуемого постановления ему пришлось снести здание кассового зала, а равно о несении убытков ввиду оттока инвесторов, апелляционный суд счел недоказанным.

Ссылка общества на нарушение процедуры принятия оспариваемого постановления, что лишило общество права на внесение предложений по готовящимся проектам, признана не подтвержденной материалами дела.

Довод ЗАО «ДЗиС» о том, что обжалуемым постановлением проведение публичных слушаний поручено администрации Кировского района города Томска, посчитал несостоятельным, поскольку обжалуемое постановление не содержит положений о том, что проведение публичных слушаний целиком поручается администрации Кировского района города Томска.

Позицию общества о неинформативности постановления и неконкретности изложенных в нем сведений также посчитал опровергнутой материалами дела, а равно тем фактом, что само общество приняло участие в публичных слушаниях, следовательно, ему было понятно и известно, в отношении какой части земельного участка решается соответствующий вопрос.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не только не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, но и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории.

Как следует из частей 4, 6 статьи 43 Закона № 131-ФЗ, пункта 4 статьи 50 Устава города Томска, мэр города Томска в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Томской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Думы, издает постановления администрации города Томска по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Томска федеральными законами и законами Томской области, а также распоряжения администрации по вопросам организации работы администрации города Томска. Мэр города Томска издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с федеральными законами.

Постановлением мэра города Томска от 29.02.2008 № 125 в целях обеспечения реализации Правил землепользования и застройки г. Томска, утвержденных решением Думы города Томска от 27.11.2007 № 687, на основании статьей 31, 33, 39, 40 ГрК РФ, статьи 2 Закона Томской области от 11.01.2007 № 8-ОЗ «О составе и порядке деятельности Комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципальных образований Томской области», Устава города Томска, утверждено Положение о комиссии по землепользованию и застройке и ее состава (далее – Положение о комиссии).

В соответствии с пунктом 1 данного положения Комиссия по землепользованию и застройке является постоянно действующим совещательным органом при мэре города Томска и формируется в целях обеспечения реализации Правил землепользования и застройки г. Томска.

Пунктом 3.1 этого положения предусмотрено, что к компетенции Комиссии в соответствии с возложенными на нее задачами относятся, в том числе: проведение публичных слушаний в случаях и порядке, определенных статьей 9 Правил; организация и подготовка предложений о внесении изменений в Правила по процедурам статьи 29 Правил, а также проектов местных нормативных правовых актов, иных документов, связанных с реализацией и применением Правил.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения (городского округа) закреплен в статье 24 ГрК РФ.

В соответствии с частями 1-3, 8, 11, 12, 13, 17 статьи 24 ГрК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа. Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Публичные слушания по проектам генеральных планов городских округов проводятся в соответствии со статьей 28 ГрК РФ. В соответствии с частями 1-6, 8 статьи 28 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее – публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений. При проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31, 32 ГрК РФ.

Так, в соответствии с частями 5-7, 10-13 статьи 31 ГрК РФ решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее – комиссия).

Глава местной администрации не позднее, чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

При этом, как следует из части 2 статьи 33 ГрК РФ основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с частью 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: 1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; 3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения; 4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях; 5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Исходя из изложенного, общая процедура внесения таких изменений заключается в следующем: поступление в комиссию по землепользованию и застройке предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки (часть 3 статьи 33 ГрК РФ); подготовка комиссией по землепользованию и застройке заключения по поступившему предложению, содержащего рекомендации для главы местной администрации по варианту решения относительно вопроса о внесении изменений (часть 4 статьи 33 ГрК РФ); принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки (часть 5 статьи 33 ГрК РФ); проверка проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки на соответствие предъявляемым к нему требованиям (часть 9 статьи 31 ГрК РФ); проведение публичных слушаний по проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки (часть 11 статьи 31 ГрК РФ); направление проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки после публичных слушаний на утверждение в представительный орган местного самоуправления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ); утверждение проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки представительным органом местного самоуправления (часть 2 статьи 32 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 34 Устава города Томска мэр города Томска является главой муниципального образования, высшим должностным лицом города Томска, наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В силу пункта 1.1 статьи 35, пункта 1.1 статьи 36 Устава города Томска, мэр города Томска действует без доверенности от имени муниципального образования «Город Томск», от имени администрации города Томска.

В соответствии с частью 2 статьи 28, частью 12 статьи 31 ГрК РФ публичные слушания по проектам о внесении изменений в генеральный план и в правила землепользования и застройки проводятся в порядке, установленном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Решением Думы города Томска от 31.01.2006 № 70 утверждено Положение «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Томске» (далее – Положение о публичных слушаниях).

В соответствии с пунктами 3-5, 9, 10, 21, 22, 27 Положения о публичных слушаниях, целью публичных слушаний являются выяснение и учет мнения населения города Томска по вопросам местного значения при принятии муниципальных правовых актов. Публичные слушания проводятся в случаях, определенных Уставом города Томска и настоящим Положением, на основании соответствующих решений Думы города Томска или правовых актов мэра города Томска. Публичные слушания проводятся по инициативе населения города Томска, Думы города Томска, мэра города Томска. Решение о проведении публичных слушаний по инициативе мэра города Томска оформляется правовым актом мэра города Томска. Организационно-техническое обеспечение проведения открытых слушаний, назначенных решением Думы, возлагается на аппарат Думы города Томска, а по публичным слушаниям, назначенным мэром города Томска, – на администрацию города Томска.

Не позднее, чем за десять дней до проведения публичных слушаний решение Думы (правовой акт мэра города Томска) о проведении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию в установленном порядке. В решении Думы (правовом акте мэра города) о проведении публичных слушаний в обязательном порядке указываются время и место проведения публичных слушаний, наименование муниципального правового акта, по которому проводятся публичные слушания, должностные лица, ответственные за организацию и проведение публичных слушаний, а в случае проведения публичных слушаний на части территории городского округа – населенные пункты (или границы территории), в которых проводятся публичные слушания.

Открывает и ведет публичные слушания, исполняя обязанности председательствующего, председатель Думы города Томска или мэр города Томска соответственно. Председатель Думы (мэр города Томска) вправе поручить исполнение обязанностей председательствующего на публичных слушаниях своему заместителю.

При этом, как следует из пунктов 43-45 Положения о публичных слушаниях, по проекту генерального плана городского округа, проекту правил землепользования и застройки и другим вопросам, по которым проведение публичных слушаний предусмотрено ГрК РФ, публичные слушания проводятся по инициативе мэра города на основании изданного им правового акта. В случаях, когда в соответствии с ГрК РФ проведение публичных слушаний является обязательным, мэр города Томска обязан принять решение о проведении публичных слушаний в сроки, установленные ГрК РФ. Для проведения публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа, проекту правил землепользования и застройки и других вопросов, по которым проведение публичных слушаний предусмотрено ГрК РФ, правовым актом мэра города Томска создается постоянно действующая комиссия, осуществляющая подготовку и проведение публичных слушаний. Полномочия комиссии и порядок ее деятельности определяются Положением о комиссии, утвержденным правовым актом мэра города в соответствии с ГрК РФ и законами Томской области при создании комиссии. Деятельность комиссии обеспечивается администрацией города Томска.

В соответствии с пунктом 4 статьи 52 Устава города Томска орган местного самоуправления, принимающий муниципальные правовые акты, самостоятельно определяет средство (средства) массовой информации, которое (которые) осуществляет официальное опубликование данных документов. Официальным опубликованием считается первое опубликование в одном из средств массовой информации, которому предоставлено право официального опубликования муниципальных правовых актов соответствующего органа местного самоуправления. Порядок определения средств массовой информации для официального опубликования (обнародования) или иного распространения муниципальных правовых актов и иной официальной информации органа местного самоуправления, а также способов такого опубликовании (обнародования) или иного распространения утверждается муниципальным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления.

Учитывая, что предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки может исходить от органов местного самоуправления в тех случаях, когда необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки, принимая во внимание, что Комиссия по землепользованию и застройке сформирована органом власти местного самоуправления в целях обеспечения реализации Правил землепользования и застройки г. Томска, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу о наличии оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

В ходе судебного разбирательства было установлено, что постановление № 151 опубликовано в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» (№ 8 от 27.02.2014), учрежденном постановлением мэра города Томска от 13.02.2006 № 66 для официального опубликования муниципальных правовых актов города Томска, распоряжений и приказов руководителей органов администрации города Томска, информации о размещении муниципального заказа города Томска и иной официальной информации.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций правомерно указали, что оспариваемое постановление № 151 вынесено уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной формы правового акта, а также опубликовано в предусмотренном действующим законодательством порядке.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 № 136/13 разъяснено, что по смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечить не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующий территории и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Именно в рамках институтов функционального и территориального зонирования, установленных ГрК РФ, определяется правовой режим и разрешенное использование земельных участков. Поскольку функциональное и территориальное зонирование отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, решение ими вопросов по установлению и изменению функциональных и территориальных зон само по себе не является нарушением прав собственников земельных участков, в отношении которых устанавливается (изменяется) правовой режим, а является лишь необходимым элементом установления содержания и нормативных пределов данного права.

Как указано в пункте 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), правообладатели земельных участков не обладают абсолютной свободой в реализации своего права на использование участка, а лишь вправе выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий. То есть собственники земельных участков не вправе самостоятельно устанавливать разрешенное использование земельных участков, а вправе лишь выбирать отдельные виды использования из разрешенных в установленном порядке в рамках зонирования территории. Кроме того, в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ, собственник земельного участка вправе использовать свой земельный участок не полностью по своему усмотрению, а в соответствии с разрешенным использованием. Соблюдение разрешенного использования является обязанностью правообладателей земельных участков (статья 42 ЗК РФ). Данные положения земельного законодательства являются одними из главных основ соблюдения основного принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Таким образом, полномочия по решению вопросов об установлении (изменении) функциональных и территориальных зон принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими на основании и в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства применительно ко всей территории муниципального образования (независимо от того, находятся ли земельные участки в частной собственности или нет). Данные полномочия осуществляются для установления правового режима земель и объектов капитального строительства, то есть видов разрешенного использования, предельных параметров, ограничений и т.д., которые собственники и иные правообладатели земельных участков самостоятельно устанавливать не вправе, а вправе лишь выбирать из установленных органами местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования (генеральным планом) и градостроительного зонирования (правилами землепользования и застройки).

На основании указанных норм судебная коллегия поддерживает вывод судов о наличии необходимых условий для рассмотрения вопроса о принятии оспариваемого постановления, поскольку иное означало бы лишение уполномоченного органа возможности решения относящихся к его компетенции вопросов, в том числе в ситуации, когда необходимо согласование интересов частного собственника и публичного образования.

Довод заявителя о незаконном вынесении на публичные слушания вопроса об установлении не предусмотренной ранее территориальной зоны в форме проекта муниципального правового акта отклонен судами обоснованно, поскольку ограничений в возможности проведения по данному вопросу публичных слушаний судами не установлено, оспариваемое постановление само по себе не предусматривает какого-либо внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки г. Томска, а устанавливает процедуру проведения публичных слушаний.

Поскольку результатом оспариваемого постановления явилась предусмотренная законом процедура публичных слушаний, судебная коллегия считает верным вывод судов об отсутствии доказательств нарушения прав заявителя.

При изложенных в совокупности обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о законности оспариваемого ЗАО «ДЗиС» постановления № 151.

Довод ЗАО «ДЗиС» о том, что настоящим постановлением нарушается интерес собственника использовать земельный участок в будущем для строительства и извлечения прибыли суд кассационной инстанции отклоняет, поскольку при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения. Вместе с тем, если объем ограничения права собственности в результате внесения изменений в Правила существенно увеличился по сравнению с ранее существовавшим, собственник земельных участков не лишен права заявлять требования применительно к пункту 7 статьи 23 ЗК РФ, в том числе о выкупе у него земельных участков (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 № 136/13).

Доводы заявителя не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку
и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии
со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Согласно подпунктам 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, пункту 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46
«О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» при обжаловании судебных актов
в кассационном порядке по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными государственная пошлина
для юридических лиц составляет 1 000 руб.

На основании статьи 104 АПК РФ, подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 и подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату заявителю кассационной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 19.06.2014 Арбитражного суда Томской области
и постановление от 14.10.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-1618/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Возвратить закрытому акционерному обществу «Дворец зрелищ
и спорта» из федерального бюджета 1 000 (одну тысячу) рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 01.12.2014 № 936.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий В.В. Сирина

Судьи С.Н. Тамашакин

С.И. Шуйская