Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-296/2021 по апелляционной жалобе Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Ярославского областного суда от 7 апреля 2021 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании недействующим в части Закона Ярославской области от 26 июня 2008 года № 28-з «О бюджетном процессе» и возложении обязанности принять заменяющий нормативный акт.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения представителя административного истца Брединина Ю.Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Бобылевой О.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 июня 2008 года Ярославской областной Думой принят Закон Ярославской области № 28-з «О бюджетном процессе» (далее – Закон № 28-з), который 26 июня 2008 года подписан Губернатором Ярославской области и 30 июня 2008 года опубликован в издании «Губернские вести», № 51.

Частью 2 статьи 18 Закона № 28-з установлено, что главные администраторы средств областного бюджета представляют годовую бюджетную отчетность в Контрольно-счетную палату Ярославской области для проведения внешней проверки не позднее 1 марта текущего года в объёме, установленном нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации и финансового органа Ярославской области.

Законами Ярославской области от 7 июля 2014 года № 44-з, от 24 февраля 2015 года № 5-з в Закон Ярославской области № 28-з «О бюджетном процессе» внесены изменения, которые были опубликованы в издании «Документ-Регион» № 54, 11 июля 2014 года и № 15, 25 февраля 2015 года соответственно.

Административный истец Восточное межрегиональное управление государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – Восточное МУГАДН ЦФО), являясь территориальным органом федерального органа исполнительной власти и главным администратором средств областного бюджета, обратился в Ярославский областной суд с административным иском, в котором просил признать недействующим часть 2 статьи 18 Закона № 28-з в части применения её положений к федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам, являющимся главными администраторами средств бюджета Ярославской области, и возложении на административного ответчика обязанности принять заменяющий нормативный акт.

В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемая норма противоречит статьям 6, 160.1, 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правилам осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 995, поскольку указанные нормы законодательства, имеющие большую юридическую силу, не наделяют органы власти субъектов Российской Федерации правом возлагать на федеральные органы исполнительной власти, в том числе на их территориальные органы, обязанности по представлению какой-либо отчётности, помимо отчётности в соответствующие финансовые органы субъектов Российской Федерации, каковым в Ярославской области является департамент финансов Ярославской области.

Также указал, что оспариваемое положение противоречит статье 11 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и Стандарту внешнего государственного финансового контроля СФК 02, утверждённому Приказом председателя Контрольно-счётной палаты Ярославской области от 30 марта 2016 года № 19.

Решением Ярославского областного суда от 7 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Восточного МУГАДН ЦФО Сиюхов А.Б. просит отменить решение суда, удовлетворив административные исковые требования в полном объёме.

В обоснование указывает на несостоятельность вывода суда о том, что административный истец, являясь главным администратором средств областного бюджета, обязан предоставлять годовую бюджетную отчетность в Контрольно-счётную палату Ярославской области, и полагает, что оспариваемое положение противоречит положениям части 4 статьи 160.1, абзацу 2 части 1 статьи 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 995, необоснованно возлагая на главных администраторов бюджетных средств обязанности, не предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации. Указывает на отсутствие в решении суда ссылок на нормы закона, обязывающие главных администраторов бюджетных средств предоставлять отчёты в контрольно-счётные органы без соответствующих запросов.

Полагает, что судом не дана надлежащая оценка части 1 статьи 15, части 1 статьи 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также пункту 2.5 Стандарта внешнего государственного финансового контроля СФК 02 и пояснениям участвовавшего в рассмотрении дела представителя Контрольно-счётной палаты Ярославской области.

Представителями Ярославской областной Думы Боровицким М.В. Правительства Ярославской области Вошатко А.В. представлены возражения на апелляционную жалобу.

Представителем Ярославской областной Думы Боровицким М.В. заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно приведенных в ней доводов, заслушав представителя административного истца и заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного кодекса.

Согласно пункту 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации.

В силу положений части 3 статьи 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

Проанализировав приведенные нормы федерального законодательства, положения статей 25, 29, 30 Устава Ярославской области, статей 12, 13 Закона Ярославской области от 3 ноября 2010 года № 40-з «О правовых актах Ярославской области», суд пришел к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в надлежащей форме уполномоченным представительным органом Ярославской области и обнародован Губернатором Ярославской области в соответствии с его компетенцией. Порядок введения его в действие соблюден.

С указанными выводами судебная коллегия соглашается.

Административный истец – территориальный орган федерального органа исполнительной власти, являясь в силу положений статьи 6, части 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Приказа Ространснадзора от 11 октября 2019 года № ВБ-997фс «Об осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, федеральным казенным учреждением «Информационный вычислительный центр Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» бюджетных полномочий главного администратора (администратора) доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», Положения о Восточном межрегиональном управлении государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, главным администратором бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе Ярославской области, оспаривает положения части 2 статьи 18 Закона № 28-з, возлагающей на него обязанность по представлению годовой бюджетной отчетности в Контрольно-счетную палату Ярославской области для проведения внешней проверки не позднее 1 марта текущего года в объёме, установленном нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации и финансового органа Ярославской области.

В соответствии с положениями частей 1,2,3,4 статьи 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований настоящего Кодекса. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводится в срок, не превышающий 1,5 месяца. Орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

В силу приведенных положений, а также пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 3 части 1 статьи 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации относится к полномочиям контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетным органом в Ярославской области в силу положений Закона Ярославской области от 7 ноября 2011 года № 40-з является Контрольно-счетная палата Ярославской области, которая в силу положений статей 2 и 10 названного закона, реализуя полномочия по проведению внешней проверки, осуществляет проверку областного бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств областного бюджета.

При осуществлении внешнего государственного финансового контроля Контрольно-счетная палата Ярославской области руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Ярославской области, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля, которые не могут противоречить законодательству Российской Федерации и (или) законодательству Ярославской области (статья 11 Закона Ярославской области от 7 ноября 2011 года № 40-з).

Оспариваемая административным истцом часть 2 статьи 18 Закона № 28-з приведенным нормам федерального законодательства не противоречит, равно как и не противоречит положениям части 4 статьи 160.1, абзаца 2 части 1 статьи 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 1 и 2.1 Правил осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 995, приводимым административным истцом в обоснование доводов о том, что данными нормами он обязан к представлению отчетности в финансовый орган субъекта Российской Федерации: департамент финансов Ярославской области.

Вопреки доводам жалобы поименованные нормы порядок осуществления внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета не регулируют. Предусмотренная в абзаце 2 части 1 статьи 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность главных администраторов средств бюджета субъекта Российской Федерации представлять бюджетную отчетность в финансовые органы субъекта Российской Федерации обусловлена необходимостью подготовки финансовым органом субъекта Российской Федерации отчета об исполнении бюджета и не исключает возложения на участников бюджетного процесса иных обязанностей в сфере анализируемых правоотношений.

Кроме того, как указано выше, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности, с соблюдением сроков, установленных пунктом 3 статьи 264.4 кодекса.

Необходимо отметить, что внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации. Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации для внешней проверки (пункт 2 статьи 264.4, пункты 1 и 2 статьи 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемая норма повторяет положения приведенных норм федерального закона применительно к главным администраторам средств областного бюджета, регулируя вопросы внешнего контроля на уровне субъекта Российской Федерации.

Поскольку абзацем вторым пункта 2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации определение порядка проведения внешней проверки отнесено к компетенции законодательных органов субъекта Российской Федерации, постольку судом сделан правильный вывод о том, что определение в части 2 статьи 18 Закона № 28-з обязанности всех без исключений главных администраторов средств областного бюджета в рамках проведения внешней проверки исполнения областного бюджета представлять годовую бюджетную отчетность в Контрольно-счетную палату Ярославской области для проведения внешней проверки не позднее 1 марта текущего года в объеме, установленном нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации и финансового органа Ярославской области, имеет место в пределах указанных полномочий и законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Судебная коллегия находит несостоятельными доводы административного истца о несоответствии оспариваемой нормы положениям части 1 статьи 15 Федерального закона № 6-ФЗ, согласно которой органы государственной власти и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний государственный и муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Приведенная норма закрепляет обязанность представления в контрольно-счетный орган информации по запросу этого органа, и не регулирует отношения по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета.

Суждение административного истца о противоречии оспариваемой нормы Стандарту внешнего государственного финансового контроля СФК 02. Внешняя проверка годового отчета об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год, утвержденному приказом председателя Контрольно – счетной палаты Ярославской области от 30 марта 2016 года № 19, не может быть принято во внимание, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт в силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит проверке на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, к которым поименованный стандарт не относится.

В указанной части решение суда в достаточной мере мотивированно и в дополнительной аргументации не нуждается.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласится у судебной коллегии не имеется.

Другие доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным, оснований к его отмене не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ярославского областного суда от 7 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи